Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Калашнікової О. В.,

Васильченко Н.В.,

Леонтович К.Г.

розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду справу за касаційну скаргу інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 16 липня 2014 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2014 року у справі № 817/1560/14 за позовом Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області, Зорянської сільського голови ОСОБА_4 до інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області про визнання протиправними та скасування приписів та постанови, -

Зорянська сільська рада Рівненського району Рівненської області, Зорянський сільський голова ОСОБА_4 звернулись в суд з позовом до інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області, в якому просили визнати протиправними та скасувати приписи відповідача від 13.05.2014 року № 199, № 197 та постанову від 20.05.2014 року № 28/04-10/28 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Зорянська сільська рада не порушувала вимоги пункту 2 частини першої ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", і відповідно, не повинна нести відповідальність за абз.4 п.4 ч.2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", оскільки у вже існуючому житловому будинку здійснений ремонт вже існуючої покрівлі. Тобто жодної забудови території шляхом створення нових, добудови чи реконструкції існуючих об'єктів - не здійснювалося. Було здійснене лише настилання рубероїду на пошкоджені ділянки покрівлі будинку.

Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 16 липня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2014 року, позовні вимоги задоволені. Визнані протиправними та скасовані приписи інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Рівненській області від 13.05.2014 року №№ 197, №199. Визнана протиправною та скасована постанова інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Рівненській області від 20.05.2014 року № 28/04-10/28 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями інспекція Державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі наказу інспекції ДАБК у Рівненській області від 06.05.2014 року № 498-п та у зв'язку із зверненням УДСБЕЗ УМВ України в Рівненській області від 15.04.2014 року № 22/862 інспекцією ДАБК у Рівненській області проведено позапланову перевірку капітального ремонту покрівлі багатоквартирного житлового будинку на вул. Конституції, 16 в с.Зоря Рівненського району.

За наслідками перевірки складений акт від 13.05.2014 року. Перевіркою виявлене виконання Зорянською сільською радою будівельних робіт з капітального ремонту покрівлі багатоквартирного житлового будинку на вул. Конституції, 16 в с.Зоря Рівненського району без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, чим порушено п.2 ч.1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

На підставі виявлених порушень на Зорянську селищну раду Рівненської області та сільського голову ОСОБА_4 складені протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 13.05.2014 р. та надані приписи №№ 197 та 199, якими зобов'язано з дати одержання припису зупинити виконання будівельних робіт з капітального ремонту покрівлі багатоквартирного житлового будинку на вул. Конституції, 16 в с. Зоря Рівненського району до реєстрації в інспекції ДАБК у Рівненській області декларації про початок виконання будівельних робіт стосовно зазначеного об'єкту будівництва відповідно до п.2 частини першої ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Відповідачем 20 травня 2014 року прийнята постанова № 28/04-10/28 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою до Зорянської сільської ради застосований штраф у сумі 109620 грн. за вчинення правопорушення, передбаченого абз.4 п.4 ч.2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

Задовольняючи позовні вимоги суди виходили з того, що Зорянська сільська рада проводила зазначені будівельні роботи без забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок), вона не є замовником будівництва об'єктів у розумінні ст. 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а тому не мала подавати декларацію про початок виконання будівельних робіт.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновками судів першої і апеляційної інстанцій виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 32 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", усі об'єкти будівництва поділяються на І, II, III, IV і V категорії складності.

Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до державних будівельних норм та стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва.

Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.

Порядок віднесення об'єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.

Згідно п.2 ч.1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до І - III категорії складності.

Право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I - III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт. Виконувати будівельні роботи, підключати об'єкт будівництва до інженерних мереж та споруд без реєстрації зазначеної декларації забороняється (ч. 1 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").

Відповідно до частин 1, 8 ст. 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I - III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації. Експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

В ході розгляду справи судами встановлено, що 01.08.2013 року між Зорянською сільською радою(замовник) та ДП "Комунсервіс-Зоря" КСП Комунального господарства агрофірми "Зоря" укладений договір будівельного підряду з капітального ремонту покрівлі багатоквартирного житлового будинку на вул. Конституції, 16 в с. Зоря Рівненського району № 01/КР-2013. На виконання договору підряду проведені будівельні роботи з капітального ремонту покрівлі багатоквартирного житлового будинку на вул. Конституції, 16 в с. Зоря Рівненського району.

Таким чином, Зорянська сільська рада є замовником будівельних робіт з капітального ремонту покрівлі багатоквартирного житлового будинку.

Встановлені судами обставини спростовують висновки судів про те, що позивач не є замовником будівництва в розумінні ст. 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Судами першої та апеляційної інстанцій також встановлено, що будівельні роботи були виконані без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об'єкта до експлуатації, отже висновок відповідача про порушення позивачем вимог порушено ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" є обґрунтованим та підтверджується матеріалами справи.

Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ст. 10 Закону України "Про архітектурну діяльність", для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

Державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю (далі - орган державного архітектурно-будівельного контролю).

Відповідно до п.6 ч.1 ст. 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації.

Згідно ч.ч.1,2 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію (ч.4 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").

З наведеного вбачається що відповідач наділений повноваженнями здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль, а також видавати відповідні приписи та постанови.

Єдиним документом, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності є Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок), затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 р. № 553 (553-2011-п) .

В редакції Порядку від 23.05.2011 р. зазначалося, що Порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів будівництва. Зауваження щодо категорій складеності були відсутні. Постановою Кабінету Міністрів України від 27.02.2012 р. № 148 (148-2012-п) до Порядку були внесені зміни, а саме: у тексті Порядку слова "господарська діяльність, пов'язана із створенням об'єктів будівництва" та "господарська діяльність, пов'язана із створенням об'єктів архітектури у всіх відмінках замінити словами "господарська діяльність, пов'язана з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності" у відповідному відмінку.

Крім того, п.11 Порядку, яким визначені повноваження посадових осіб Інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, розмежовані повноваження по проведенню перевірки стану дотримання суб'єктами містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в тому числі під час застосування будівельної продукції (пп.5) та по контролю за додержанням суб'єктами господарювання ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності (пп.6).

Отже зазначений порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил незалежно від категорії складності об'єкта. При цьому, має обмеження у процедурі здійснення заходів, спрямованих на дотримання ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, тобто може застосовуватися лише до тих, які за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належать до IV і V категорії складності.

Відповідно до п.2 Порядку, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням, зокрема, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.

Згідно п.5 Порядку, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Підставами для проведення позапланової перевірки, крім іншого, є вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Судами було встановлено, що позапланову перевірку капітального ремонту покрівлі багатоквартирного житлового будинку на вул. Конституції, 16 в с.Зоря Рівненського району було проведено на підставі наказу інспекції ДАБК у Рівненській області від 06.05.2014 року № 498-п та у зв'язку із зверненням УДСБЕЗ УМВ України в Рівненській області від 15.04.2014 року № 22/862.

За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених Порядком (п.16 Порядку).

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (п.17 Порядку).

Приписами від 13.05.2014 р. №№ 197 та 199, з метою усунення виявлених порушень зобов'язано зупинити виконання будівельних робіт з капітального ремонту покрівлі багатоквартирного житлового будинку на вул. Конституції, 16 в с. Зоря Рівненського району до реєстрації в інспекції ДАБК у Рівненській області декларації про початок виконання будівельних робіт стосовно зазначеного об'єкту будівництва відповідно до п.2 частини першої ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України (п.20 Порядку).

постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб'єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб'єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в інспекції, яка наклала штраф (п.22 Порядку).

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.

Вчинення суб'єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.

Згідно абз. 4 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації: об'єктів III категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

Статтею 3 зазначеного вище Закону визначено, що справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Накладати штраф від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю мають право його та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (208/94-ВР) визначає Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 р. № 244 (244-95-п) .

Відповідно до п.2,4 зазначеного Порядку справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядаються Держархбудінспекцією та її територіальними органами.

Підставою для розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності є відповідний протокол, складений посадовою особою інспекції за результатами перевірки. Разом з протоколом складається припис.

Згідно п.6,7 Порядку, питання про накладення штрафу розглядається в 15-денний строк з дня одержання протоколу про правопорушення. У разі потреби справа може розглядатися за участю представників суб'єкта містобудування, експертів, інших причетних до неї осіб.

Рішення про накладення штрафу оформлюється постановою про накладення на суб'єкта містобудування штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що є виконавчим документом і підлягає виконанню в установленому законом порядку. У постанові зазначається розмір штрафу.

Аналіз викладених законодавчих норм та обставин справи, свідчить про те, що відповідач, при прийнятті оскаржуваних приписів та постанов, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України (254к/96-ВР) та Законами України.

Отже, в ухвалених по справі рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій не вірно встановлений дійсний характер спірних правовідносин, що виникли між сторонами та неправильно застосовані норми матеріального права до вирішення вказаних правовідносин, а тому висновок судів про обгрунтованість позовних вимог є помилковим.

Згідно ст. 229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги дають підстави для висновку, що судами першої та апеляційної інстанції при ухваленні рішення порушені норми матеріального права, тому касаційна скарга підлягає задоволенню, а рішення судів першої і апеляційної інстанції підлягають скасуванню з винесенням постанови про відмову у задоволенні заявленого позову.

На підставі наведеного, керуючись ст.ст. 220, 222, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

Касаційну скаргу інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області задовольнити.

Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 16 липня 2014 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2014 року скасувати, ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області відмовити.

постанова набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст. 237- 239 Кодексу адміністративного судочинства України.