к-23528/10-с Про визнання незаконними та скасування наказів про припинення перебування на службі та звільнення, поновлення на роботі - 23.05.2012 Прийняття

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку касаційного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Державної митної служби України, Сумської митниці, треті особи -голова Державної митної служби України, голова Сумської митниці про визнання незаконними та скасування наказів про припинення перебування на службі та звільнення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та відшкодування моральної шкоди за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2010 року,

У листопаді 2009 року ОСОБА_1 звернулася до суду із зазначеним позовом.

Свої позовні вимоги обґрунтовувала тим, що наказом Державної митної служби України «Про припинення перебування державній службі»від 17 листопада 2009 року № 2046-к за порушення Присяги державного службовця, що виявилось у несумлінному виконанні службових обов'язків та призвело до порушення службової дисципліни, припинено перебування на державній службі в митних органах ОСОБА_1, головного інспектора з охорони праці Сумської митниці, відповідно до пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу», та звільнено із займаної посади. Наказом Сумської митниці «Про звільнення ОСОБА_1»від 17 листопада 2009 року № 268-к позивача звільнено із займаної посади 17 листопада 2009 року. Вважає своє звільнення з роботи протиправним, оскільки порядок застосування дисциплінарних стягнень та процедура звільнення працівників митної служби регулюється Кодексом законів про працю України (322-08) та Дисциплінарним статутом митної служби України. Підстави для звільнення працівника митної служби передбачені статтею 28 Дисциплінарного статуту митної служби України (2805-15) . Стаття 30 Закону України «Про державну службу»містить підстави для припинення перебування на державній службі, стаття 40 Кодексу законів про працю України -підстави для розірвання трудового договору з ініціативи власника. В наказі Державної митної служби України від 17 листопада 2009 року № 2046-к не викладено підстав, передбачених чинним законодавством, та не зазначено якими саме діями або бездіяльністю позивачем порушено Присягу державного службовця.

Просила визнати протиправними та скасувати наказ Державної митної служби України «Про припинення перебування державній службі» від 17 листопада 2009 року № 2046-к, наказ Сумської митниці «Про звільнення ОСОБА_1»від 17 листопада 2009 року № 268-к; зобов'язати відповідачів негайно поновити позивача на посаді головного інспектора з охорони праці Сумської митниці, яку позивач займала на час звільнення; у разі виключення посади головного інспектора з охорони праці зі штатного розпису зобов'язати відповідачів привести штатний розпис в частині, що стосується посади головного інспектора з охорони праці у той стан, який був на час звільнення позивача; стягнути з Сумської митниці середній заробіток за час вимушеного прогулу; стягнути з відповідачів моральну шкоду у розмірі 50 000 грн.; визнати нечинними та скасувати висновки та пропозиції Акту службового розслідування від 7 серпня 2009 року щодо позивача, складеного членами комісії на підставі наказу Державної митної служби України «Про проведення службового розслідування»від 3 серпня 2009 року № 716.

Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 29 березня 2010 року позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано наказ Державної митної служби України «Про припинення перебування державній службі»від 17 листопада 2009 року № 2046-к, наказ Сумської митниці «Про звільнення ОСОБА_1»від 17 листопада 2009 року № 268-к. Поновлено ОСОБА_1 на посаді головного інспектора з охорони праці Сумської митниці. Стягнуто з Сумської митниці на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з дня звільнення, 17 листопада 2009 року, по день винесення судом постанови про поновлення на роботі в сумі 11581,57 грн. Стягнуто з Державної митної служби України моральну шкоду у розмірі 500 грн. Допущено до негайного виконання постанову суду в частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в частині суми стягнення за один місяць. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2010 року апеляційні скарги Державної митної служби України та Сумської митниці задоволено. Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 29 березня 2010 року скасовано. В задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

Вказуючи на допущені, на думку ОСОБА_1, судом апеляційної інстанції порушення норм чинного матеріального та процесуального законодавства, що призвело до постановлення неправильного судового рішення, позивач просить скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі судове рішення суду першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача та представника відповідачів, обговоривши доводи касаційної скарги та перевіривши за матеріалами справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Судами першої та апеляційної інстанцій при розгляді справи по суті встановлено наступні обставини.

Наказом Державної митної служби України від 17 листопада 2009 року №2046-к за порушення Присяги державного службовця, що виявилось у несумлінному виконанні службових обов'язків та призвело до порушення службової дисципліни, припинено перебування на державній службі в митних органах України ОСОБА_1 відповідно до пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу», звільнивши її із займаної посади.

Наказом Сумської митниці від 17 листопада 2009 року №268-к доведено до відома, що наказом Державної митної служби України від 17 листопада 2009 року №2046-к ОСОБА_1 звільнено із займаної посади 17 листопада 2009 року.

Апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, прийшов до висновку, що позивач несумлінно виконувала свої службові обов'язки, чим порушила приписи Закону України «Про державну службу» (3723-12) , та встановив наступні обставини.

Відповідно до пунктів 1.2, 2.12 та 2.24 Посадової інструкції головного інспектора з охорони праці Сумської митниці, затвердженої начальником Сумської митниці 16 липня 2008 року, головний інспектор безпосередньо підпорядковується начальнику митниці, зобов'язаний неухильно дотримуватися вимог законів України, наказів, розпоряджень Держмитслужби України, керівництва митниці, забезпечує належне оформлення і зберігання документації з питань охорони праці.

Наказом голови Державної митної служби України «Про вдосконалення роботи з питань охорони праці»від 9 лютого 2009 року № 101 керівників митних органів зобов'язано привести свої нормативні акти з питань охорони праці у відповідність до Закону України «Про охорону праці» (2694-12) , Митного кодексу України (92-15) й Закону України «Про Дисциплінарний статут митної служби України» (2805-15) та забезпечити неухильне виконання їх вимог.

Розпорядженням начальника Сумської митниці від 15 травня 2009 року № 27/01-01 зобов'язано головного інспектора з охорони праці Сумської митниці ОСОБА_1 до 13 год. 00 хв. надати на розгляд начальнику митниці номенклатурні справи та журнали згідно з переліком, який зберігається в кабінеті охорони праці.

Позивач відмовилась виконувати зазначене розпорядження, надавши пояснення в службовій записці від 15 травня 2009 року про безпідставність видання цього розпорядження, його нечіткість, незрозумілість, відсутність посилання на нормативно-правові акти.

Відповідно до протоколу розширеної наради керівного складу Сумської митниці від 19 травня 2009 року № 4 виконуючим обов'язки начальника митниці Добряком В.О. під час проведення вказаної наради було надано усне розпорядження ОСОБА_1 викласти письмові пояснення щодо невиконання розпорядження від 15 травня 2009 року №27/01-01 та надати програму вступного інструктажу, затверджений перелік основних питань інструктажу на робочому місці, які передбачені пунктами 4.2.2 та 4.3.1 Типового положення про порядок проведення навчання і перевірки знань з питань охорони праці, затвердженого наказом Державного комітету України з нагляду за охороною праці від 26 січня 2005 року № 15 (z0231-05) .

Зі службової записки начальника загального відділу Громової С.Б від 15 травня 2009 року вбачається, що позивачем вимоги розпорядження від 15 травня 2009 року № 27/01-01 не виконано, в зв'язку з чим керівником повторно видано розпорядження (резолюцію) про надання ОСОБА_1 відповідних матеріалів до 14 год. 00 хв. 20 травня 2009 року.

Зазначене розпорядження у встановлений термін ОСОБА_1 не було виконано, що підтверджується службовою запискою від 20 травня 2009 року № 35.

Листом Державної митної служби України від 25 травня 2009 року № 30/1.1-10/1315-ЕП проінформовано митні органи про розроблені й затверджені наказами нормативні акти з питань охорони праці. Розпорядженням у формі резолюції керівника митниці, викладеним на зазначеному документі, на головного інспектора з охорони праці ОСОБА_1 покладено обов'язок до 4 червня 2009 року привести у відповідність інструкції з охорони праці митниці до примірних інструкцій та надати на затвердження керівнику митниці.

Зазначене розпорядження у встановлений термін ОСОБА_1 не виконала, що підтверджується службовою запискою начальника загального відділу Громової С.Б. від 4 червня 2009 року та службовою запискою позивача від 29 травня 2009 року № 37.

Листом Департаменту ресурсного забезпечення, капітального будівництва та експлуатації об'єктів митної інфраструктури Державної митної служби України від 12 червня 2008 року проінформовано про обов'язковість надання квартальної звітності про стан охорони праці. Резолюцією виконуючого обов'язків начальника митниці виконавцем зазначена позивач.

Позивачем порушено строки і порядок підготовки та направлення до Державної митної служби України звіту Сумської митниці про роботу з охорони праці за другий квартал 2009 року за встановленою формою 19-ОП, що підтверджується листом Державної митної служби України від 21 липня 2009 року.

Розпорядженням (резолюцією) начальника митниці від 2 липня 2009 року, зазначеному на проекті звіту за формою 19-ОП, підготовленому ОСОБА_1, позивача зобов'язано надати підтверджуючі документи про виконання 9 заходів з 11 запланованих зазначених у звіті.

Розпорядженням (резолюцією) начальника митниці від 3 липня 2009 року зобов'язано ОСОБА_1 відкоригувати звіт за формою 19-ОП в зв'язку з наявністю у ньому недостовірної інформації та надати його на розгляд керівнику.

Позивачем вказані розпорядження не виконано, що підтверджується її службовими записками від 6 липня 2009 року № 54, від 14 липня 2009 року № 59 та переліком документів, невиконаних підрозділами Сумської митниці у встановлений термін, складеним начальником загального відділу Громовою С.Б. 10 липня 2009 року № 01/751-вн, що привело до несвоєчасного подання звітності до Державної митної служби України.

Наказом Державної митної служби України «Про вдосконалення роботи з питань охорони праці»від 9 лютого 2009 року № 101 керівників митних органів зобов'язано надати звіт про виконання Плану заходів щодо запобігання травматизму та посилення відповідальності працівників за невиконання вимог нормативно-правових актів з питань охорони праці до 10 числа місяця, наступного за звітним кварталом, тобто до 10 липня 2009 року.

Резолюцією начальника митниці на наказі Державної митної служби України від 9 лютого 2009 року № 101 ОСОБА_1 призначена виконавцем зазначеного пункту наказу. Розпорядженням (резолюцією) начальника митниці від 6 липня 2009 року, проставленою на проекті листа, підготовленого ОСОБА_1 «про виконання п.2.6 Плану заходів наказу ДМСУ від 09.02.09 №101»позивача зобов'язано надати документи на підтвердження проведеної роботи та повернуто зазначений проект звіту на доопрацювання.

В контрольний термін виконання, 10 липня 2009 року, ОСОБА_1 не склала відповідний звіт та не виконала розпорядження начальника митниці, що підтверджується переліком документів, невиконаних підрозділами Сумської митниці у встановлений термін, складеним начальником загального відділу Громовою С.Б. від 10 липня 2009 року №01/751-вн та листом Департаменту ресурсного забезпечення, капітального будівництва та експлуатації об'єктів митної інфраструктури Державної митної служби України від 21 липня 2009 року № 30/1.1-10/1724-ЕП, яким Сумську митницю повідомлено про невиконання нею вимог пункту 2.6 наказу Державної митної служби України від 9 лютого 2009 року № 101, а саме ненадання звіту про виконання Плану заходів щодо запобігання травматизму та посилення відповідальності працівників за невиконання вимог нормативно-правових актів з питань охорони праці на 2009 рік з контрольним терміном виконання 10 липня 2009 року.

Апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, прийшов до висновку, що державні службовці митних органів несуть відповідальність та звільняються з посади як на підставі статей 23, 35 Дисциплінарного статуту митної служби України (2805-15) , так і на підставі статті 30 Закону України «Про державну службу», кожна з яких є самостійною підставою припинення державної служби, в зв'язку з чим норми розділу ІV Дисциплінарного статуту митної служби України (2805-15) щодо порядку та строків застосування дисциплінарного стягнення не поширюються на правовідносини, що виникли у зв'язку зі звільненням зі служби на підставі статті 30 Закону України «Про державну службу».

Проте з таким висновком суду апеляційної інстанції можна погодитись лише частково.

Відповідно до положень статті 408 Митного кодексу України правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України (254к/96-ВР) , цим Кодексом, а в частині, що не регулюється ним, - Законом України «Про державну службу» (3723-12) . Тобто норми Закону України «Про державну службу» (3723-12) можуть застосовуватись щодо посадових осіб митної служби лише у тій частині, що не урегульовано спеціальним митним законодавством, у тому числі і нормами Дисциплінарного статуту митної служби України (2805-15) .

В преамбулі Дисциплінарного статуту митної служби України (2805-15) зазначено, що цей Статут визначає суть службової дисципліни, права та обов'язки посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання, у тому числі керівників митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень. Регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог Закону України «Про державну службу» (3723-12) .

Тобто і в частині регулювання правового становища державних службовців при застосуванні положень Дисциплінарного статуту митної служби України (2805-15) вимоги Закону України «Про державну службу» (3723-12) враховуються, але здійснюється таке регулювання за нормами спеціальних законів, зокрема Дисциплінарного статуту митної служби України (2805-15) .

Статтею 21 Дисциплінарного статуту митної служби України (2805-15) встановлено, що порушення службової дисципліни - протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи митної служби, тобто невиконання урочистого зобов'язання посадових осіб митної служби, зокрема невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, або вчинення інших дій які дискредитують не тільки посадову особу митної служби, а й митну службу України.

Відповідно до положень пункту 1 статті 22 Статуту (2805-15) до діянь, які є порушеннями службової дисципліни, зокрема, належать порушення вимог законів та інших нормативно-правових актів України з питань митної справи, державної служби, а також наказів та розпоряджень безпосередніх та/або прямих керівників. Тобто, зазначені у наказі про звільнення позивача з посади та припинення перебування на державній службі порушення, які кваліфіковані у наказі та у судових рішеннях як неналежне виконання ОСОБА_1 своїх посадових обов'язків, прямо підпадають під порушення службової дисципліни, визначені у пункті 1 статті 22 Дисциплінарного статуту митної служби України (2805-15) , за вчинення яких можуть бути застосовані види дисциплінарних стягнень, визначених статтею 23 цього Статуту (2805-15) , у тому числі і звільнення з митного органу.

Припинення державної служби на підставі пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу» (порушення присяги) є крайнім заходом відповідальності державного службовця, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, а тому, якщо підставою для припинення державної служби є порушення посадовою особою митної служби службової дисципліни, неможливість застосування за таке порушення до посадової особи заходів дисциплінарного впливу аж до звільнення з митного органу, повинно бути мотивовано.

Обов'язковість такого мотивування обумовлена тим, що застосування заходів дисциплінарного впливу до посадових осіб митної служби України чітко урегульовано розділом 4 Дисциплінарного статуту митної служби України (2805-15) , який визначає види дисциплінарних стягнень та порядок їх застосування, що має наслідком забезпечення належного захисту законних прав та інтересів працівників при вирішенні питань їх дисциплінарної відповідальності,.

Відповідно до положень статті 27 Статуту (2805-15) дисциплінарне стягнення має відповідати тяжкості вчиненого дисциплінарного правопорушення та ступеню вини особи. При визначенні виду стягнення керівник митного органу повинен враховувати характер правопорушення, обставини, за яких воно було вчинене, попередню поведінку посадової особи митної служби, її ставлення до служби і стаж роботи в митних органах.

За правилами статті 31 Статуту (2805-15) застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування.

Застосувавши за вчинення дій, які кваліфіковані як неналежне виконання позивачем своїх посадових обов'язків, тобто є порушенням службової дисципліни відповідно до визначення статті 21 Дисциплінарного статуту митної служби України (2805-15) , положення пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу»(порушення присяги), відповідач тим самим позбавив позивача права на належний захист своїх законних прав та інтересів відповідно до положень розділу 4 Дисциплінарного статуту митної служби України (2805-15) .

Застосувавши за вчинення дій, які кваліфіковані як несумлінне виконання службових обов'язків, положення пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу»(порушення присяги) Державна митна служба України мотивувала це неможливістю застосування щодо позивача положень Дисциплінарного статуту митної служби України (2805-15) . Так, Сумська митниця тричі (3 липня 2009 року, 16 липня 2009 року, 23 липня 2009 року) вносила подання до Вільної професійної спілки «Справедливість»Сумської митниці про надання згоди на притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності. Проте дисциплінарне стягнення не було застосоване через відмову в наданні згоди на притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності Вільною професійною спілкою «Справедливість»Сумської митниці, до складу якої входить та одночасно головою якої є позивач ОСОБА_1

Апеляційний суд доводів відповідачів щодо чинення ОСОБА_1 перешкод у наданні згоди Вільної професійної спілки «Справедливість»на притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності не перевірив, тому висновок суду про правомірність звільнення позивача із займаної посади не можна визнати обґрунтованим.

Відповідно до положень статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Оскільки зазначені порушення норм процесуального права, допущені судом апеляційної інстанції, унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, то згідно з положеннями частини 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України це є підставою для скасування рішення суду апеляційної інстанції і направленням справи на новий судовий розгляд до апеляційного суду.