Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі суддів:

Харченка В.В.

Бим М.Є.

Чалого С.Я.

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 29 квітня 2010 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2010 року у справі за позовом Лікарні Головного управління міністерства внутрішніх справ України в Запорізькій області до Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області про визнання протиправним окремого положення обов’язкової вимоги, -

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 29 квітня 2010 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2010 року, позовні вимоги задоволено. Визнано протиправним та скасовано п. 2.3 обов’язкової вимоги Контрольно-ревізійного управління Запорізької області щодо усунень порушень, виявлених ревізією в Лікарні (з поліклінікою) ГУМВС України в Запорізькій області від 22.02.2010р. №08-04-14-14/995.

На рішення судів першої та апеляційної інстанцій надійшла касаційна скарга, у якій Контрольно-ревізійне управління в Запорізькій області просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає відхиленню, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишенню без змін, виходячи з наступного.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, на виконання п. 2.20 Плану контрольно-ревізійної роботи Головного Контрольно-ревізійного управління України на 4 квартал 2009 року та пункту 1.1.6.1 Плану контрольно-ревізійної роботи КРУ в Запорізькій області на 4 квартал 2009 року, працівниками Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області проведено планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Лікарні (з поліклінікою) ГУМВС України в Запорізькій області за період з 01.01.2007 по 01.11.2009.

За результатами перевірки складений акт №040/0001 від 01.02.2010 року, яким встановлено ряд порушень фінансової дисципліни позивача на загальну суму 112 800 грн.. Зокрема, ревізією встановлено, що у періоді, який ревізувався, Лікарнею (з поліклінікою) надавалися платні послуги, які мають постійний характер та обумовлені Переліком платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ України, затвердженого постановою КМ України від 04.06.2007 №795 (795-2007-п) та Переліку платних послуг, які можуть надаватися в державних та комунальних закладах охорони здоров’я, вищих навчальних закладах та науково-дослідних установах, затвердженого Постановою КМ України від 17.09.1996 №1138 (1138-96-п) . Питома вага заробітної плати у затверджених тарифах, що діяли протягом 2008-2009 років, згідно калькуляцій, становила: за проведення медичних профілактичних оглядів вільнонайманих працівників –78,4% та 80% відповідно, по медичній комісії водіїв –80,8% та 87%, по медичним, психіатричним та наркологічним оглядам осіб для права володіння та використання зброї, роботи з таємними документами –83,1% та 83,8% відповідно.

Протягом 2008-2009 років кошторисом по спеціальному фонду видатки за КЕКВ1111 "Заробітна плата"та КЕКВ 1120 "Нарахування на заробітну плату не планувалися та не затверджувалися (крім заробітної плати працівників зубопротезної майстерні), хоча видатки за КЕКВ 1111 та КЕКВ 1120 калькуляціями на платні медичні послуги передбачені.

Зазначене є порушенням абз. 3 п. 5.8.Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров’я та установ соціального захисту населення, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України та Міністерства охорони здоров'я України від 05.10.2005 №308/519, в частині оплати праці не за рахунок коштів спеціального фонду закладу охорони здоров'я та п. 3 Переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрями використання, затвердженого Постановою КМ України від 17.05.2002 №659 (659-2002-п) в частині напрямів використання власних надходжень бюджетних установ (плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх функціональними повноваженнями), а саме на покриття витрат, пов’язаних з організацією та наданням зазначених послуг, зокрема, на покриття видатків по оплаті заробітної плати працівникам, пов’язаних з наданням платних послуг коштами загального фонду протягом 2008 року та за січень-жовтень 2009 року по КЕКВ 1111 на суму 17 328 грн. 02 коп. та КЕКВ 1120 на суму 14 044 грн. 65 коп.

На акт ревізії від 01.02.2010 року №040/0001 лікарнею (з поліклінікою) ГУМВС України в Запорізькій області подавалися заперечення, які не прийняті КРУ у Запорізькій області з посиланням на вчинення позивачем бюджетного правопорушення, яке полягає у недотриманні вимог ст. 13 Бюджетного кодексу України, п. 20 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМ України від 28.02.2002 №228 (228-2002-п) , п. 5.8 спільного Наказу Міністерства праці та соціальної політики та Міністерства охорони здоров'я №308/519 від 05.10.2005 (z1209-05) Про затвердження умов оплати праці лікарів, які залучаються для проведення обов’язкових медичних оглядів, що за висновками відповідача призвело до надмірного витрачання позивачем бюджетних коштів.

Проведеною ревізією Лікарні (з поліклінікою) ГУМВС України в Запорізькій області встановлено ряд порушень законодавства з питань збереження і використання фінансів, які не були усунуті в ході ревізії, внаслідок чого, на підставі ст. 10 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні"від 26.01.1993 року №2939 та п. 46 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 20.04.2006 року №550 (550-2006-п) , відповідачем на адресу позивача листом від 22.02.2010 року №08-04-14-14/995 були пред’явлені обов’язкові вимоги щодо усунення порушень, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності та встановлено термін зворотного інформування про вжиті заходи на виконання вимог до 12 березня 2010 року.

Відповідно до п.7 ст. 10 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу"органи державної контрольно-ревізійної служби мають право пред’являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження та використання державної власності та фінансів. Крім того, згідно з ч.2 ст. 15 цього Закону вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов’язковими для виконання службовими особами об’єктів, що ревізуються.

Порядком проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року у п.46 передбачено, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом служби у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочі дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об’єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Вимога підписана Заступником начальника управління А.В. Ковалем. З наданих представником відповідача пояснень суд приходить до висновку, що зазначена посадова особа КРУ в Запорізькій області мала право на підписання вимоги відповідно до положень п. 4.5 Положення про Контрольно-ревізійні управління в Автономній республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, затвердженого наказом Головного КРУ України від 09.01.2001 №11, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 18.01.2001 №37/5228 (z0037-01) та п. 4 Наказу КРУ у Запорізькій області від 20.10.2009 №158.

Пунктом 2.3 вимоги у зв’язку із описаним вище правопорушенням зобов’язано позивача перерахувати до Державного бюджету кошти у загальній сумі 31 372 грн. 67 коп., відповідно до п. 2.3 інструкції з обліку коштів, розрахунків та інших активів бюджетних установ, затверджених наказом Державного казначейства України від 26.122.003 №242 (z0106-04) .

Згідно з положеннями ч. 1 ст. 2 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні"Головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Лікарня (з поліклінікою) ГУМВС України в Запорізькій області є бюджетною установою, тому підпадає під ознаки підконтрольної установи державної контрольно-ревізійної служби в розумінні ст. 2 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу України", відповідно до 1.4 Положення про лікарню (з поліклінікою) ГУМВС України в Запорізькій області лікарня утримується за рахунок коштів Державного бюджету України. Таким чином, пред’явлена позивачу вимога спрямована на виконання владно-управлінських функцій відповідача, а порушення визначених у вимозі строків її виконання є підставою для звернення КРУ до суду в інтересах держави щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до Положення (затвердженого наказом ГУМВС України від 13.11.2008), Лікарня (з поліклінікою) є лікувально-профілактичним закладом, що забезпечує кваліфікованою спеціалізованою амбулаторною та стаціонарною медичною допомогою працівників органів внутрішніх справ, військовослужбовців внутрішніх справ, пенсіонерів органів та і підрозділів внутрішніх справ, членів їх сімей та підпорядковується сектору медичного забезпечення ГУМВС.

Матеріалами справи та ревізією встановлено, що Лікарнею (з поліклінікою) у період, що підлягав ревізії, платні послуги надавалися на підставі Положень про порядок надання платних послуг, які затверджено начальником Лікарні (з поліклінікою). Щороку розпорядженням уточнюється перелік платних послуг, які надаються Лікарнею (з поліклінікою). Відповідно до п. 2.8 Положення про лікарню (з поліклінікою) ГУМВС України у Запорізькій області позивач надає платні послуги, пов’язані з медичною діяльністю державним і громадським організаціям, установам та підприємствам, громадянам у порядку та на умовах, передбачених чинним законодавством України.

При проведенні ревізії КРУ було перевірено штатний розпис лікарів позивача. Однак, через відсутність у Додатку 2 до Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення, затверджених спільним наказом Міністерства праці та соціальної політики України та Міністерства охорони здоров'я України назви №308/519 від 05.10.2005 (z1209-05) назви позивача неможливо визначити правильність формування кількості штатних посад, передбачених наказом МОЗУ від 23.02.20000 №33 (v0033282-00) "Про штатні нормативи та типові штати закладів охорони здоров'я". Таким чином, ревізією не встановлено перевищення штатів.

Штатним розписом по спеціальному фонду станом на 01.01.2007 передбачено 5 штатних одиниць, усі у зубопротезній майстерні. Медичні послуги фізичним особам та по договорах, укладених Лікарнею (з поліклінікою) юридичним особам на надання цих послуг виконувалися штатними працівниками, якими саме і виконуються основні функції позивача по організації та наданню кваліфікованої медичної допомоги.

Платні медичні послуги, у тому числі медичні профілактичні огляди вільнонайманих працівників, медичні комісії водіїв, медичні, психіатричні та наркологічні огляди осіб для права володіння та використання зброї, роботи з таємними документами надаються на підставі договорів, на виконання яких керівництвом лікарні за відповідними графіками визначено штатних працівників лише у період їх робочого часу, при цьому працівники отримували заробітну плату з загального фонду, запланованого та затвердженого кошторисом, а виділених бюджетом коштів на оплату праці робітників позивача було достатньо.

Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджений Постановою КМУ від 28.02.2002у п. 23 визначає: видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

Таким чином, виплата заробітної плати штатним співробітникам за надання платних послуг у межах робочого часу із коштів загального фонду узгоджується із зазначеним вище положенням п. 23 Постанови КМ України, за змістом якого видатки спеціального фонду кошторису плануються по декільком напрямкам, одним з яких є проведення заходів, пов’язаних з виконанням основних функцій, але із застереженням про те, якщо ці заходи не забезпечені (або частково незабезпечені) видатками загального фонду.

Жодним з нормативних актів безпосередньо не врегульовано порядок надання платних медичних послуг та процедур оплати штатним працівникам медичної комунальної установи, які в межах робочого часу залучаються до роботи на виконання укладених установою договорів по наданню платних медичних послуг.

Відсутність чіткого нормативного врегулювання питань щодо використання на покриття витрат надходжень коштів до бюджетних установ як плати за послуги, що надані також констатована у п.2.1 "Методичних рекомендацій по інспектуванню повноти надходження та правильності використання коштів спеціального фонду", затверджених Наказом Головного контрольно-ревізійного управління України № 115 від 31.03.2006 р. (v0115501-06)

Не вирішеність до наступного часу на законодавчому рівні спеціальним нормативним актом наведених у попередньому абзаці питань, на думку суду не дає підстав для застосування у спірних правовідносинах спільного наказу Міністерства праці та соціальної політики та Міністерства охорони здоров'я № 308/519 від 05.10.2005 року (z1209-05) "Про затвердження Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення", який прийнято з метою упорядкування умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я і установ соціального захисту населення та на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року № 1298 "Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери" (1298-2002-п) , якою саме і регламентується Порядок оплати праці працівників установ і організацій, що фінансуються з державного бюджету України.

За наведених обставин, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2002 № 1298 (1298-2002-п) та прийнятого на її виконання спільного наказу Міністерства праці та соціальної політики та Міністерства охорони здоров'я № 308/519 від 05.10.2005 року (z1209-05) –регулюються суто питання оплати праці і гарантується на рівні держави мінімальний рівень оплати праці для конкретних професійно-кваліфікаційних груп працівників, які перебувають у трудових відносинах із закладами охорони здоров'я та установами соціального захисту населення всіх форм власності, при додержанні встановленої законодавством про працю тривалості робочого часу та виконанні працівником посадових обов'язків (норм праці).

Спільний Наказ Міністерства праці та соціальної політики та Міністерства охорони здоров’я №308/519 від 05.10.2005 року (z1209-05) у п.5.8 "Умови оплати праці лікарів, які залучаються для проведення обов’язкових медичних оглядів"визначає, що лікарям, які проводять обов'язкові медичні огляди категорій працівників (громадян) відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 17.09.96 N 1138 "Про затвердження переліку платних послуг, які надаються в державних закладах охорони здоров'я та вищих медичних закладах освіти" (1138-96-п) , оплата праці здійснюється за рахунок коштів спеціального фонду закладу охорони здоров'я за фактично відпрацьований час, виходячи з посадових окладів (тарифних ставок), передбачених цими Умовами.

Аналіз наведених в п.5.8. умов оплати праці лікарів, які залучаються для проведення обов'язкових медичних оглядів, свідчить лише про конкретне визначення МОЗ оплати праці лікарів, які проводять обов'язкові медичні огляди працівників бюджетних закладів та установ проводяться відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2001 р. № 559 (559-2001-п) ; та оплати праці лікарів, які проводять обов'язкові медичні огляди категорій працівників (громадян) відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 17.09.96 № 1138 (1138-96-п) .

Проте, вказаним пунктом не визначено умови оплати праці лікарів, які отримують заробітну плату за рахунок бюджетних асигнувань і за наказом керівництва комунальної установи на виконання укладених установою договорів за графіком залучаються в межах їх робочого часу до проведення первинних профоглядів, періодичних профоглядів, медичної комісії для водіїв, працівників не бюджетних установ та підприємств.

Таким чином, вказані нормативні акти відповідно не можуть регулювати порядок надання платних медичних послуг, а також питання, що постало у цій справі: за рахунок коштів якого саме фонду (загального або спеціального) необхідно проводити нарахування та виплату заробітної плати і відповідні нарахування на неї.

Відповідно до статті 13 Закону України "Про оплату праці"оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань.

Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що позивачем правомірно не проводилося планування заробітної плати та нарахувань на заробітну плату по спеціальному фонду, а видатки здійснювалися згідно кошторисних призначень.

Крім того, слід зазначити, що постанова КМУ від 17.09.96 № 1138 (1138-96-п) безпосередньо не регулює правовідносини по оплаті праці лікарів, що залучаються роботодавцем до робіт на виконання умов господарських договорів установи по наданню платних медичних послуг, і тим більш не визначає порядок планування витрат на заробітну плату та нарахувань на зарплату при затверджені кошторису видатків із спеціального фонду, на який надходять кошти за сплату медичних послуг.

Суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про безпідставність тверджень відповідача щодо порушення Лікарнею (з поліклінікою) ГУМВС України в Запорізькій області положень ч.1 п.49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 228 від 28.02.2002 р. (228-2002-п) , оскільки протягом 2008-2009 p.p. кошторисом по спецфонду видатки на заробітну плату та нарахування на заробітну плату позивачем не планувалися та не затверджувалися (крім послуг зубопротезної майстерні).

Письмова вимога КРУ про усунення виявлених ревізією порушень, як офіційний письмовий документ суб'єкта владних повноважень, який є обов'язковим до виконання - повинна містити в собі чітко визначенні конкретні дії для підконтрольної установи (позивача), якому ця вимога пред'являється, що узгоджується із змістом п.46 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, якою затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 550 від 20.04.2006 (550-2006-п) p., оскільки і даною нормою передбачено надіслання "об'єкту контролю письмової вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства".

Проте, із змісту пункту 2.3 вимоги Контрольно-ревізійного управління у Запорізькій області від 22.02.2010 року за № 08-04-14-14/995 неможливо зрозуміти яку саме норму чинного законодавства порушено позивачем та яким чином позивач має забезпечити відшкодування видатків пов'язаних з наданими платних послуг, які проведені за рахунок коштів загального фонду протягом 2008-2009 років. Незрозумілість вимоги суб’єкта владних повноважень призводить до неможливості її виконання.

Доводи касаційної скарги зазначених висновків судів першої та апеляційної інстанцій не спростовують і не дають підстав для висновку, що судами при розгляді справи порушено норми матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) , колегія суддів Вищого адміністративного суду України,-

Касаційну скаргу Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області відхилити, а постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 29 квітня 2010 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2010 року –залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає.