Вищий адміністративний суд України у складі:

секретаря судового засідання Парадюка А. І.,

за участю: представників позивача –Білянського М. І., Дерменжі О. М.,

представника відповідача –Полякової М. М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Державної інспекції з енергозбереження на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 травня 2010 року у справі за позовом Міського комунального підприємства "Чернівцітеплокомуненерго" до Державної інспекції з енергозбереження про скасування постанови сплату підвищеної плати за нераціональне використання газу та інших паливно-енергетичних ресурсів,

Міське комунальне підприємство "Чернівцітеплокомуненерго" звернулось до Державної інспекції з енергозбереження з цим позовом.

Постановою Господарського суду Чернівецької області від 16 квітня 2009 року в задоволені позову відмовлено.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 травня 2010 року скасовано постанову Господарського суду Чернівецької області від 16 квітня 2009 року та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій просив його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення –без змін.

Заслухавши доповідача, представників сторін, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню частково.

Судами встановлено, що територіальним управлінням Державної інспекції з енергозбереження по Чернівецькій області проведено комплексну перевірку Міського комунального підприємства "Чернівцітеплокомуненерго" щодо використання паливно-енергетичних ресурсів.

За результатами перевірки складено акт № 18-24/04 від 30 березня 2007 року.

Перевіркою встановлено перевитрати природного газу внаслідок відхилення режиму роботи котлів від режиму, визначеного режимною картою, затвердженою МКП "Чернівцітеплокомуненерго".

Постановою № 18-24/02 від 30 березня 2007 року до Міського комунального підприємства "Чернівцітеплокомуненерго" застосовано підвищену плату за перевитрати природного газу та теплової енергії.

Не погоджуючись з цим рішенням, підприємство звернулось з позовом до суду.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, щодо його необґрунтованості.

Суд апеляційної інстанції не погодився з рішенням суду апеляційної інстанції і дійшов висновку, що позов підлягає задоволенню.

Колегія суддів зазначає, що такі висновки судів є передчасними.

Правові, економічні, соціальні та екологічні основи енергозбереження для всіх підприємств, об'єднань та організацій, розташованих на території України, а також для громадян визначає Закон України "Про енергозбереження" (74/94-ВР) .

Відповідно до ст. 1 Закону метою законодавства про енергозбереження є регулювання відносин між господарськими суб'єктами, а також між державою і юридичними та фізичними особами у сфері енергозбереження, пов'язаної з видобуванням, переробкою, транспортуванням, зберіганням, виробленням та використанням паливно-енергетичних ресурсів, забезпечення заінтересованості підприємств, організацій та громадян в енергозбереженні, впровадженні енергозберігаючих технологій, розробці і виробництві менш енергоємних машин та технологічного обладнання, закріплення відповідальності юридичних і фізичних осіб у сфері енергозбереження.

Згідно з пп. е) ч. 1 ст. 11 Закону економічні заходи для забезпечення енергозбереження передбачають введення плати за нераціональне використання паливно-енергетичних ресурсів у вигляді надбавок до діючих цін та тарифів залежно від перевитрат паливно-енергетичних ресурсів щодо витрат, встановлених стандартами.

Відповідно до абзацу 2 розділу ІІ додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 02 вересня 1993 року № 699 (699-93-п) "Про заходи щодо ефективного використання газу та інших паливно-енергетичних ресурсів в народному господарстві'якщо перевитрати газу та інших паливно-енергетичних ресурсів викликані недодержанням технологічної дисципліни (незадовільний стан устаткування, відсутність або недотримання роботи устаткування за режимними або технологічними картами, відсутність теплоутилізаційного устаткування, систем автоматики), споживач сплачує за річний обсяг перевитрат газу та інших паливно-енергетичних ресурсів у двократному розмірі встановленої на них ціни. Плата вноситься одразу після обстеження підприємства Державною інспекцією з енергозбереження.

Порядок проведення перевірок ефективності використання паливно-енергетичних ресурсів на підприємствах, в установах та організаціях, усунення фактів їх неефективного використання затверджено наказом Держкоменергозбереження від 04 серпня 2000 року № 64 (z0653-00) .

Згідно з п. 8 цього Порядку (z0653-00) за результатами перевірки визначаються обсяги нераціонального використання енергоресурсів, до яких належать: прямі втрати ПЕР, спричинені безгосподарною діяльністю працівників; марнотратне споживання ПЕР, викликане їх перевитратами внаслідок недотримання вимог до діючих технологій та обладнання, систем енерго- та теплопостачання, а також огороджувальних конструкцій споруд в опалювальний сезон, визначених режимними та технологічними картами, проектною документацією, паспортами на діюче обладнання, у тому числі систематичне використання на холостому ходу силових трансформаторів, електродвигунів, електропечей та іншого обладнання, що працює з використанням енергоресурсів; споживання ПЕР понад показники питомих витрат, визначених системою державних стандартів, а до введення їх у дію - міжгалузевими, галузевими, регіональними та загальнозаводськими нормами питомих витрат енергоресурсів.

Пунктами 12, 15, 18 Порядку (z0653-00) встановлено, що за результатами перевірки інспектор складає акт.

Рішення про сплату підвищеної плати за неефективне використання енергоресурсів приймається відповідно до законодавства України на підставі акта перевірки підприємства, складеного інспектором, і оформлюється постановою про сплату підвищеної плати.

Порядок нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів у суспільному виробництві затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 15 липня 1997 року № 786 (786-97-п) .

Частиною 1 цього Порядку (786-97-п) встановлено, що нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів у суспільному виробництві України здійснюється з метою раціонального використання та економії паливно-енергетичних ресурсів і є основою для застосування економічних санкцій за їх нераціональне використання та запровадження економічних механізмів стимулювання енергозбереження.

Нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів не передбачає втручання держави у господарську діяльність підприємств, пов'язану з обмеженням обсягів споживання паливно-енергетичних ресурсів або обсягів виробленої продукції. Воно є інструментом усунення нераціонального використання паливно-енергетичних ресурсів, викликаного безгосподарністю та застосуванням застарілих технологій. Основними важелями цього механізму є матеріальне заохочення економії паливно-енергетичних ресурсів та фінансова відповідальність за їх нераціональне використання.

Нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів використовується також для прогнозування обсягів споживання паливно-енергетичних ресурсів у регіонах, галузях та у цілому в державі.

Основою для запровадження економічних механізмів стимулювання енергозбереження є прогресивні показники норм питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів, а для застосування економічних санкцій та адміністративних штрафів - міжгалузеві, галузеві та регіональні норми питомих витрат.

Відповідно до ч. ч. 2, 3, 17 цього ж Порядку (786-97-п) норми витрат паливно-енергетичних ресурсів - це затверджений уповноваженим на те Кабінетом Міністрів України органом виконавчої влади показник їх використання на одиницю виробленої продукції, виконаних робіт або наданих послуг встановленої якості (далі - одиниця продукції), орієнтований на прогресивне виробництво.

Норми витрат паливно-енергетичних ресурсів повинні встановлюватися з урахуванням особливостей конкретного виробництва, як правило, на рівні підприємства, установи, організації (далі - підприємство). Диференціація норм за конкретними технологіями чи видами споживання здійснюється підприємством самостійно на основі міжгалузевих та галузевих методик. Ці норми не повинні перевищувати встановлених показників міжгалузевих та галузевих типових норм питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів для певних видів споживання.

Відповідно до пункту 4 Постанови Кабінету Міністрів України від 22 жовтня 2008 року № 935 "Про організацію державного контролю за ефективним (раціональним) використанням паливно-енергетичних ресурсів" (935-2008-п) розрахунок обсягів неефективного (нераціонального) використання паливно-енергетичних ресурсів понад показники нормативних значень їх витрат, що встановлені стандартами, а у разі відсутності стандартів - нормами питомих витрат палива та енергії або нормативами витрат паливно-енергетичних ресурсів, проводиться у перерахунку на річне споживання, крім випадків, що підтверджені документально, за період від дня настання до їх виявлення, але не більш як за один рік від дня порушення таким суб'єктом установлених актами законодавства правил, згідно з методиками визначення та розрахунку втрат (перевитрат) паливно-енергетичних ресурсів, які затверджуються НАЕР в установленому порядку.

Спір між сторонами виник внаслідок того, що, на думку позивача, висновки відповідача щодо нераціонального використання позивачем паливно-енергетичних ресурсів є помилковими.

Судами встановлено, що до таких висновків відповідач дійшов, застосовуючи Методику визначення неефективного використання ПЕР М-ООО13184.0.022-01 та Методику інспекторської перевірки підприємств теплокомуненерго та районних котелень з питань енергозбереження та енергоефективності М-ООО13184.0.32-04. Указом Президента України від 03 жовтня 1992 року № 493/92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" (493/92) установлено, що з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.

Відповідно до пункту 6 Указу Кабінету Міністрів України постановлено затвердити до 1 грудня 1992 року Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади (731-92-п) , органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи та інтереси громадян або носять міжвідомчий характер.

Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (731-92-п) .

Відповідно до абзацу 2 пункту 1 Положення (731-92-п) державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції (254к/96-ВР) та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (995_004) і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Пунктом 4 Положення (731-92-п) передбачено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією (254к/96-ВР) та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (995_004) і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

Згідно із пунктом 5 Положення (731-92-п) на державну реєстрацію не подаються акти: а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми; в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення); г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів; д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що не мають нових правових норм; е) нормативно-технічного характеру (державні стандарти, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності та інші).

Відповідно до пункту 15 Положення (731-92-п) міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, органи господарського управління і контролю направляють для виконання нормативно-правові акти лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування.

У разі порушення зазначених вимог нормативно-правові акти вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані.

Отже, при вирішенні цієї справи суди повинні встановити чинність та можливість застосування Методик, враховуючи такі критерії: чи містять вони нові правові норми, чи зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян, чи мають міжвідомчий характер.

Вказані обставини не були встановлені судами першої та апеляційної інстанцій.

Під час розгляду справи судом касаційної інстанції представник відповідача надав пояснення, що листом від 16 листопада 2001 року № 33-32-1894 Міністерство юстиції України відмовило в державній реєстрації аналогічної Методики від 26 жовтня 2001 року № 113 з огляду на те, що вона носить нормативно-технічний характер.

Між тим, такі обставини не були предметом дослідження судів.

Крім того, задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що акт комплексної перевірки не підписаний одним із інспекторів.

Відповідно до пункту 5 Порядку (z0653-00) перевірки підприємств проводяться державними інспекторами з енергозбереження (далі - інспектори), а не інспекторами управління екоресурсів.

Також, задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції зазначив, що оскаржуване рішення неправомірно підписав начальник управління, який не приймав участі у розгляді акту перевірки.

Такі висновки суд робить на підставі того, що у вступній частин постанови № 18-24/02 від 30 березня 2007 року зазначено про розгляд акту спеціалістами ОСОБА_1 і ОСОБА_2, а акт підписано начальником територіального управління Костиком М. І.

Відповідно до пояснень скаржника у вступній частині постанови ним зазначено інспекторів, які здійснювали перевірку, а не особи, яка розглядала акт.

При цьому колегія суддів зазначає, що формальні недоліки в оформленні постанови (неправильне зазначення осіб) не можуть бути підставою для її скасування.

Вказані обставини також підлягають з’ясуванню.

Відповідно до ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з’ясованих обставин в адміністративній справі. Підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу (ч.1 ст. 220 КАС України).

Порушення норм процесуального права щодо повного та всебічного з’ясування обставин в адміністративній справі унеможливлюють встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є підставою для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд.

Враховуючи викладене, та керуючись ст. ст. 220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

Касаційну скаргу Державної інспекції з енергозбереження задовольнити частково.

Постанову Господарського суду Чернівецької області від 16 квітня 2009 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 травня 2010 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.