Вищий адміністративний суд України в складі колегії суддів:

Бутенка В.І (доповідач), Гашицького О.В., Малиніна В.В.,

Ситникова О.Ф., Штульмана І.В.,

при секретарі Мацюк Т.С.,

за участю представника Генеральної прокуратури України Комаси О.Ю. та представника Державної служби з питань національної культурної спадщини Щипициної І.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку касаційного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_8 в інтересах ОСОБА_9 до Державної служби охорони культурної спадщини про визнання дій неправомірними, -

У червні 2005 року ОСОБА_8 в інтересах ОСОБА_9 звернулась до суду із вказаним позовом.

В обґрунтування позовних вимог вказувала, що згідно висновку Державної служби з питань національної культурної спадщини № 22-919/9 від 07 квітня 2006 року її довірителю ОСОБА_9 відмовлено у погодженні відведення земельної ділянки площею 0,01 га., що розташована за адресою: АДРЕСА_1 гаражно-будівельного кооперативу "Місхор", для будівництва і обслуговування гаражу.

Посилаючись на те, що цей висновок суперечить положенням Конституції України (254к/96-ВР) , Законам України "Про місцеве самоврядування" (280/97-ВР) та "Про охорону культурної спадщини" (1805-14) , ОСОБА_8 просила визнати неправомірними дії Державної служби з питань національної культурної спадщини щодо видачі ОСОБА_9 висновку про відмову у погодженні відведення земельної ділянки площею 0,01 га., що розташована за адресою: АДРЕСА_1 гаражно-будівельного кооперативу "Місхор", для будівництва і обслуговування гаражу та зобов’язати відповідача погодити ОСОБА_9 можливість відведення вказаної земельної ділянки.

Постановою Ялтинського міського суду Автономної Республіки Крим від 31 липня 2006 року позов задоволено.

Визнано неправомірними дії Державної служби з питань національної культурної спадщини щодо видачі ОСОБА_9 висновку про неможливість погодження відводу земельної ділянки площею 0,01 га., що розташована за адресою: м. Ялта, смт. Кореіз, Алупкінське шосе, 28 для будівництва і обслуговування гаражу.

Зобов’язано Державну службу з питань національної культурної спадщини виконати необхідні дії по узгодженню ОСОБА_9 можливості відводу вказаної земельної ділянки.

Постановою Апеляційного суду Автономної Республіки Крим від 12 березня 2007 року це судове рішення скасовано і ухвалено нове, яким позов ОСОБА_8 в інтересах ОСОБА_9 задоволено.

Визнано протиправним висновок голови Державної служби з питань національної культурної спадщини № 22-919/9 від 07 квітня 2006 року про неможливість відводу ОСОБА_9 земельної ділянки площею 0,01 га., що розташована за адресою: АДРЕСА_1 гаражно-будівельного кооперативу "Місхор", для будівництва і обслуговування гаражу.

Зобов’язано Державну службу з питань національної культурної спадщини виконати необхідні дії по узгодженню проекту відводу ОСОБА_9 вказаної земельної ділянки.

У касаційній скарзі Державна служба з питань національної культурної спадщини, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

Крім того, прокуратура Автономної Республіки Крим в інтересах держави в особі Державної служби з питань національної культурної спадщини також подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати вказані судові рішення та направити справу на новий апеляційний розгляд.

Колегія суддів вважає, що касаційна скарга Державної служби з питань національної і культурної спадщини підлягає задоволенню, а касаційна скарга прокуратури Автономної Республіки Крим - частковому задоволенню з наступних підстав.

Судове рішення повинно відповідати вимогам законності і обґрунтованості (ст. 159 КАС України).

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Це випливає з конституційного принципу законності.

За нормами матеріального права суд кваліфікує спірні правовідносини, тобто дає їм правову оцінку. Застосування судом норм матеріального права полягає у співставленні встановлених судом обставин з ознаками норми матеріального права, яка регулює поведінку учасників спірних відносин, а також у з’ясуванні відповідних правових наслідків у разі порушення такої норми кимось із учасників.

Застосування судом норм процесуального права полягає у вчиненні процесуальних дій та ухваленні рішень, що обумовлені обставинами розгляду справи.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Таким чином, обґрунтованим вважається рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для цієї справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

Між тим судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна визнати законними і обґрунтованими.

Так, задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що застосування відповідачем положень Постанови Уряду Автономної Республіки Крим № 330 від 16 листопада 1995 року (rb0330001-95) , якою затверджений Історико-архітектурний план і комплексне охоронне зонування пам’ятників історії і культури та природи адміністративного району "Велика Ялта", є незаконним, оскільки згадана постанова суперечить чинному законодавству.

Проте такий висновок не відповідає обставинам справи і вимогам діючого матеріального і процесуального закону.

Так, з матеріалів справи видно, що рішенням 35 сесії 4 скликання Кореїзької селищної ради від 02 лютого 2005 року ОСОБА_9 затверджено матеріали попереднього узгодження місця розташування і розміру додаткової земельної ділянки, дозвіл на складання проекту відводу земельної ділянки орієнтованою площею 0,01 га. що розташована за адресою: АДРЕСА_1 гаражно-будівельного кооперативу "Місхор", для будівництва і обслуговування гаражу.

Цим же рішенням ОСОБА_9 надано дозвіл на складання проекту відводу додаткової земельної ділянки площею 0,01 га., розташованої за тією ж адресою.

У ході розробки проекту відводу земельної ділянки Державною службою з питань національної культурної спадщини надано висновок № 22-919/9 від 07 квітня 2006 року, яким ОСОБА_9 погоджено відвід зазначеної земельної ділянки, але тільки для обслуговування вже існуючих споруд без права здійснення будівельних робіт.

Таке рішення відповідача мотивоване тим, що ця земельна ділянка відповідно до Історико-архітектурного плану і комплексного охоронного зонування пам’ятників історії і культури та природи адміністративного району "Велика Ялта", затвердженого Постановою Уряду Автономної Республіки Крим № 330 від 16 листопада 1995 року (rb0330001-95) , розташована в зоні охоронюваного ландшафту Місхорського парку, де заборонено проведення будівельних робіт.

Відповідно до Постанови Ради Міністрів Української РСР № 105 від 29 січня 1960 року Місхорський парк є пам’яткою національного значення.

При цьому Постановою Уряду Автономної Республіки Крим № 330 від 16 листопада 1995 року (rb0330001-95) визначено зони охорони пам’ятників історії і культури, які були передбачені ст. 29 Закону України "Про охорону та використання пам’яток історії і культури", що діяв на той час.

Висновок суду першої інстанції про те, що згадана Постанова (rb0330001-95) не може бути застосована відповідачем, оскільки прийнята на підставі Закону (3600-09) , що втратив чинність, зроблено всупереч нормам чинного законодавства.

Так, поза увагою суду залишилось те, що відповідно до ст. 14 Закону України "Про охорону культурної спадщини", який набув чинності 12 липня 2000 року, об’єкти, включені до списків (переліків) пам’яток історії та культури республіканського чи місцевого значення відповідно до Закону Української РСР "Про охорону і використання пам’яток історії та культури" (3600-09) , до вирішення питання про їх включення (не включення) до Реєстру вважаються пам’ятками відповідно національного чи місцевого значення. На даний час Реєстр формується Державною службою охорони культурної спадщини.

Крім того, аналогічні встановленим Законом України "Про охорону і використання пам’яток історії та культури" (3600-09) положення щодо визначення охоронюваних зон містяться і у ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", де зазначено, що з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам'яток, комплексів (ансамблів) навколо них повинні встановлюватися зони охорони пам'яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Згідно цього Закону межі зон охорони пам’ятки встановлюються відповідною науково-проектною документацією, якою на даний час і є Історико-архітектурний план і комплексне охоронне зонування пам’ятників історії і культури та природи адміністративного району "Велика Ялта", затверджений Постановою Уряду Автономної Республіки Крим № 330 від 16 листопада 1995 року (rb0330001-95) .

Слід також зазначити, що зміна законодавства, яке регулює питання охорони історичної і культурної спадщини, не означає, що прийняті на підставі раніше діючих законів правові акти та встановлені ними, зокрема, охоронні зони автоматично припиняють свою дію, оскільки виходячи із змісту наведених правових норм вони продовжують діяти до їх зміни або скасування відповідним уповноваженим органом.

Юридично неспроможним є і висновок суду першої інстанції про те, що згадана Постанова Уряду Автономної Республіки Крим № 330 від 16 листопада 1995 року (rb0330001-95) суперечить п.3 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", оскільки цим законом не встановлено безумовної заборони на проведення містобудівних, архітектурних чи ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових чи земляних робіт.

Слід звернути увагу суду на те, що і раніше діючий Закон Української РСР "Про охорону і використання пам’яток історії та культури" (3600-09) також не містив безумовної заборони на проведення таких робіт .

При цьому обидва закони вимагають наявності дозволу уповноваженого органу на проведення містобудівних, архітектурних чи ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових чи земляних робіт.

Апеляційний суд, здійснюючи перегляд цієї справи, також допустив порушення норм матеріального і процесуального права.

Скасовуючи постанову місцевого суду і постановляючи рішення про задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем не надано доказів того, що спірна земельна ділянка відноситься до категорії земель історико-культурного призначення і чинне законодавство не містить безумовної заборони на здійснення містобудівних, архітектурних або ландшафтних робіт на охоронюваних законом територіях.

Однак такий висновок є помилковим і таким, що базується на невірному застосуванні норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до ч. 3 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

Як уже зазначалось, межі зон охорони пам’ятки національного значення –Місхорського парку, встановлені науково-проектною документацією, якою на даний час є Історико-архітектурний план і комплексне охоронне зонування пам’ятників історії і культури та природи адміністративного району "Велика Ялта", затверджений Постановою Уряду Автономної Республіки Крим № 330 від 16 листопада 1995 року (rb0330001-95) .

При цьому безпосередньо стаття 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини"не містить безумовних вимог про топографічне визначення охоронюваних зон.

З наявних матеріалів справи вбачається, що оригінал картографічного матеріалу історико-архітектурного плану і комплексного охоронного зонування пам’ятників історії і культури та природи адміністративного району "Велика Ялта"повинен зберігатись в Управлінні головного архітектора м. Ялти, а також у Міністерстві архітектури та будівельної політики Автономної Республіки Крим, однак судом ці документи не досліджувались.

При цьому судами першої та апеляційної інстанцій так і не було досліджено правових актів, які регулюють питання визначення та правового режиму охоронних зон пам’яток історії і культури, в межах яких знаходиться спірна земельна ділянка, як і не було вжито передбачених ст. 11 Кодексу адміністративного судочинства України заходів, необхідних для з'ясування всіх обставин у справі, що є грубим порушенням чинного процесуального законодавства.

Крім того, судами першої та апеляційної інстанції були допущені і інші грубі порушення чинного процесуального законодавства.

Так, рішення і місцевого, і апеляційного судів містять посилання на обставини, які начебто встановлені судовими рішеннями у інших справах. Однак при цьому судами не звернуто уваги на те, що відповідно до ст. 72 КАС України це можливо виключно у випадках, коли такі обставини вже встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, у якій беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.

Між тим, наведені судами рішення у інших цивільних справах з огляду на предмет їх спорів не дають підстав для висновку, що встановлені у цих справах обставини мають значення для правильного вирішення даного спору.

При цьому судом апеляційної інстанції також всупереч чинного законодавства враховано таку обставину, як відмова Верховним Судом України у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою прокуратури Автономної Республіки Крим у справі за позовом заступника прокурора Автономної Республіки Крим в інтересах Держави в особі Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України до Ялтинської міської ради, виконавчого комітету Ялтинської міської ради, комунального підприємства Ялтинське бюро технічної інвентаризації, ОСОБА_12 щодо земельного спору та спору про право власності.

В зв’язку з цим слід зазначити, що відповідно до ст. 129 Конституції України і ст. 14 Закону України "Про судоустрій України"судді при здійсненні правосуддя незалежні від будь-якого впливу, нікому не підзвітні і підкоряються лише закону. Жодним законодавчим актом України не передбачено обов’язковості застосування судами при розгляді будь-яких справ рішень Верховного Суду України, які постановлені у інших справах і не стосуються конкретного спору, що перебуває у провадженні того чи іншого суду нижчої інстанції.

Всіх наведених обставин не було враховано судами попередніх інстанцій, які в зв’язку з цим дійшли передчасного висновку про необхідність задоволення даного позову, чим допустили істотні порушення норм матеріального та процесуального права.

У відповідності із частиною 2 статті 227 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Для вирішення цього спору, з урахуванням наведених вище норм матеріального права та висновків суду касаційної інстанції, необхідно встановлювати нові обставини щодо правомірності дій відповідача в процесі прийняття оскарженого позивачем рішення, відповідності цього рішень вимогам закону та давати їм належну правову оцінку, що відповідно до частини першої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України не може зробити суд касаційної інстанції.

Відповідно до вимог ст. 227 КАС України оскаржені судові рішення підлягають скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, під час якого суду слід врахувати наведене та у відповідності із вимогами закону вирішити даний спір.

Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 227, 230, 232 КАС України, суд, -

Касаційну скаргу прокуратури Автономної Республіки Крим задовольнити частково, а касаційну скаргу Державної служби з питань національної культурної спадщини Міністерства культури і туризму України задовольнити повністю.

Постанову Ялтинського міського суду Автономної Республіки Крим від 31 липня 2006 року та постанову апеляційного суду Автономної Республіки Крим від 12 березня 2007 року скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції на новий судовий розгляд в іншому складі суду.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає.