Про визнання недійсним дозволу, зобов'язання вчинити дії та розірвання угоди - Текст документа

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом заступника Генерального прокурора України (далі - Прокурор) до Товариства-1, Міністерства охорони навколишнього природного середовища України (далі - Міністерство), треті особи: концерн "Гео Альянс", Товариство-2, Державна служба геології та надр України, про визнання недійсним дозволу, зобов'язання вчинити дії та розірвання угоди,

У березні 2006 року Прокурор звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати недійсним спеціальний дозвіл на користування надрами від 1 листопада 2004 року № 2586 (далі - дозвіл № 2586), виданий Товариству-1, зобов'язати Міністерство вчинити дії з анулювання зазначеного дозволу та розірвати угоду про умови користування нафтогазоносними надрами Південно-Орільської площі від 1 листопада 2004 року № 2586 (далі - угода), укладену між Державним комітетом природних ресурсів України (далі - Держкомприродресурсів) та Товариством-1.

На обґрунтування позову Прокурор зазначив, що дозвіл № 2586 був виданий Товариству-1 Держкомприродресурсів з порушенням вимог Закону України від 27 листопада 2003 року № 1344-IV "Про Державний бюджет України на 2004 рік" (1344-15) (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1344-IV (1344-15) ) та до набрання чинності Переліком випадків надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами без проведення аукціону, затвердженим наказом Держкомприродресурсів від 25 жовтня 2004 року № 199 ( зареєстровано у Міністерстві юстиції України 24 листопада 2004 року за № 1495/10094 (z1495-04) ; далі - Перелік, наказ № 199 відповідно), а тому відповідно до статті 25 Закону України від 12 липня 2001 року № 2665-ІІІ "Про нафту і газ" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) має бути визнаний недійсним.

Суди розглядали справу неодноразово.

Господарський суд міста Києва постановою від 7 липня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду України від 18 жовтня 2011 року, у задоволенні позову відмовив.

Відмовляючи в задоволенні позову, суди виходили з того, що Товариство-1, отримавши спеціальний дозвіл на користування надрами, стало його власником, а тому з огляду на практику Європейського суду з прав людини, а саме рішення від 1 червня 2006 року у справі "Федоренко проти України" та від 24 червня 2003 року у справі "Stretch v. United Kingdom", зазначив, що Держкомприродресурсів при видачі у 2004 році спеціального дозволу на користування надрами та укладанні угоди про умови користування надрами з Товариством-1 був упевнений, що діяв правомірно, та не сумнівався у своїх повноваженнях надавати спеціальні дозволи, в тому числі визначати випадки (зокрема індивідуально визначені) надання спеціальних дозволів без аукціону. Отже, відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (995_004) (далі - Конвенція) видача спеціального дозволу з перевищенням компетенції органу, що його видав, не є підставою для позбавлення права, якщо особа мала законні очікування на отримання такого права.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 9 жовтня 2014 року рішення судів попередніх інстанцій залишив без змін та погодився з висновками цих судів, що при наданні Товариству-1 дозволу № 2586 Держкомприродресурсів був уповноваженим органом щодо визначення випадків, коли спеціальні дозволи на користування надрами надаються без проведення аукціонів.

У заяві про перегляд судових рішень Верховним Судом України Прокурор, посилаючись на неоднакове застосування касаційним судом статті 9 Закону № 1344-IV та наказу № 199 (z1495-04) , просить скасувати ухвалу Вищого адміністративного суду України від 9 жовтня 2014 року та направити справу на новий касаційний розгляд.

На обґрунтування заяви додано ухвали Вищого адміністративного суду України від 27 лютого 2008 року (№ К-39130/06) та 14 червня 2012 року (№ К-4709/10), у яких касаційний суд дійшов висновку, що Держкомприродресурсів при видачі дозволів на користування надрами без проведення аукціону у період до 17 грудня 2004 року діяв із порушенням вимог чинного законодавства, оскільки з 1 січня 2004 року набрав чинності Закон № 1344-IV (1344-15) , статтею 9 якого встановлено, що у 2004 році продаж спеціальних дозволів на користування надрами здійснюється на аукціонах (крім випадків, визначених спеціально уповноваженим Кабінетом Міністрів України органом виконавчої влади), а наказ № 199 (z1495-04) , який визначає випадки надання спеціальних дозволів без проведення аукціону, набрав чинності тільки 17 грудня 2004 року. Отже, Держкомприродресурсів мав право надавати спеціальні дозволи на користування надрами без проведення аукціону у визначених наказом № 199 (z1495-04) випадках тільки з 17 по 31 грудня 2004 року.

До заяви також додано ухвали Вищого адміністративного суду України від 18 листопада 2009 року (№ К-19372/07) та 15 червня 2011 року (№ К-11277/10), в яких цей суд з огляду на положення Закону № 1344-IV (1344-15) та наказу № 199 (z1495-04) зазначив, що Держкомприродресурсів не мав права надавати спеціальні дозволи на користування надрами до 17 грудня 2004 року без проведення аукціону.

Перевіривши наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про неоднакове застосування судом касаційної інстанції статті 9 Закону № 1344-IV та наказу № 199 (z1495-04) при вирішенні питання щодо повноважень Держкомприродресурсів надавати спеціальні дозволи на користування надрами без проведення аукціону у 2004 році.

Усуваючи розбіжності у застосуванні касаційним судом вищезазначених норм матеріального права, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України виходить із такого.

Суди встановили, що 1 листопада 2004 року Держкомприродресурсів видав Товариству-1 дозвіл № 2586, відповідно до якого Товариство-1 отримало право на користування надрами Південно-Орільської площі з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки з подальшим видобуванням нафти та газу (промислова розробка), строком на 20 років та уклав угоду № 2586 про умови користування нафтогазоносними надрами Південно-Орільської площі, яка є невід'ємним додатком до дозволу.

12 грудня 2007 року Міністерство дозвіл № 2586 переоформило на Товариство-2.

Відповідно до статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземні юридичні особи та громадяни.

За правилами статті 19 цього Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу (ліцензії) на користування ділянкою надр.

Частинами другою та шостою статті 16 зазначеного Кодексу встановлено, що спеціальні дозволи (ліцензії) на користування надрами у межах конкретних ділянок надаються спеціалізованим підприємствам, установам і організаціям, а також громадянам, які мають відповідну кваліфікацію, матеріально-технічні та економічні можливості для користування надрами, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр за погодженням з Міністерством охорони навколишнього природного середовища України, як правило, на конкурсних засадах в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 3 статті 80 Закону № 1344-IV було зупинено, зокрема, дію частин другої та шостої статті 16 Кодексу України про надра з метою покриття ризиків втрат бюджету, пов'язаних з проведенням податкової реформи, та досягнення реальності і збалансованості державного та місцевих бюджетів.

Абзацом тринадцятим статті 9 Закону № 1344-IV встановлено, що у 2004 році продаж спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами здійснюється на аукціонах (крім випадків, визначених спеціально уповноваженим Кабінетом Міністрів України органом виконавчої влади), порядок проведення яких встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Розпорядженням від 15 жовтня 2004 року № 745-р (745-2004-р) Кабінет Міністрів України уповноважив Держкомприродресурсів визначати випадки надання спеціальних дозволів (ліценцій) на користування надрами без проведення аукціонів.

Перелік, затверджений наказом № 199 (z1495-04) , набрав чинності лише 17 грудня 2004 року.

Згідно з пунктом 1 Порядку проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів (ліцензій) на право користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 року № 694 (694-2004-п) , у разі коли законодавчими актами передбачені інші випадки надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування ділянками надр, зазначені дозволи надаються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 2 жовтня 2003 року № 1540 (1540-2003-п) (далі - постанова № 1540).

За правилами пункту 6 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою № 1540 (1540-2003-п) (чинного на час виникнення спірних відносин; далі - Порядок), у разі коли геологічне вивчення надр починаючи з пошукового етапу проведено за рахунок надрокористувача, що має намір здійснювати їх промислову розробку, надра передаються йому в користування поза конкурсом.

З огляду на викладене колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що Держкомприродресурсів мав право надавати спеціальні дозволи на користування надрами без проведення аукціонів у випадках, визначених Переліком (з 17 грудня 2004 року) та Порядком (1540-2003-п) .

Ураховуючи наведене, висновок суду касаційної інстанції у справі, що розглядається, про наявність повноважень Держкомприродресурсів надавати спеціальні дозволи на користування надрами без проведення аукціону до набрання чинності Переліком ґрунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права, а посилання суду на рішення Європейського суду з прав людини від 1 червня 2006 року у справі "Федоренко проти України" та від 24 червня 2003 року у справі "Stretch v. United Kingdom" стосовно правомірності дій суб'єкта владних повноважень та правомірності захисту прав відповідача з огляду на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції (995_004) , який застосував прецедентний правовий підхід, що "наявність порушень з боку органу публічної влади при укладанні договору щодо майна не може бути підставою для позбавлення цього майна особи, яка жодних порушень не вчинила", не можна вважати обґрунтованим, оскільки всупереч змісту зазначеного підходу суд не аналізував питання наявності таких порушень з боку Товариства-1.

Крім того, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України звертає увагу, що під час нового касаційного розгляду необхідно врахувати, що наданий Товариству-1 у 2004 році спеціальний дозвіл на користування надрами, про недійсність якого заявлено позов, 12 грудня 2007 року був переоформлений на Товариство-2 за № 3209, що може свідчити про те, що справа розглянута за відсутності предмету адміністративного спору.

Виходячи з наведеного ухвала Вищого адміністративного суду України від 9 жовтня 2014 року відповідно до частини другої статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий касаційний розгляд.

Керуючись підпунктом 2 пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 12 лютого 2015 року № 192-VIII "Про забезпечення права на справедливий суд" (192-19) та статтями 241-243 Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) у редакції, чинній до 28 березня 2015 року, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України