Про визнання незаконною та скасування вимоги - Текст документа

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в м. Тернополі (далі - відділення Фонду, Фонд відповідно) до Державної фінансової інспекції у Тернопільській області (далі - Інспекція) про визнання незаконною та скасування вимоги,

У січні 2012 року відділення Фонду звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати дії Інспекції незаконними та скасувати її вимоги від 18 січня 2012 року № 19-17-13-14/98 про усунення порушень, виявлених ревізією цільового та законного використання коштів Фонду, в частині проведення розрахунку сум індексації щомісячних страхових виплат потерпілим особам та особам, які мають на це право.

На обґрунтування позову Фонд зазначив, що при здійсненні ревізії відповідач порушив Порядок здійснення державного нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2003 року № 1845 (1845-2003-п) (далі - Порядок здійснення нагляду). Вважає, що оскаржена вимога винесена з порушенням компетенції, встановленої пунктом 8 Порядку здійснення нагляду (1845-2003-п) , оскільки перевірка додержання встановленого Порядку (1845-2003-п) застрахованим та особам, які перебувають на їх утриманні, страхових виплат і надання соціальних послуг відповідно до пункту 6 цього Порядку (1845-2003-п) віднесена до компетенції Міністерства праці України та соціальної політики України (далі - Мінпраці). Тому відповідно до пункту 19 Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (550-2006-п) (далі - Порядок проведення інспектування), відповідач повинен був інформувати про виявлені порушення Мінпраці для відповідного реагування, а не самостійно виносити вимогу. Крім того, на думку позивача, проведений Інспекцією розрахунок суми недоотриманих страхових виплат внаслідок неправильного проведення їх індексації є необґрунтованим, оскільки не вказано, на підставі яких показників проводився розрахунок: розміру заробітної плати (пенсії), ступеня втрати працездатності, кількості утриманців, індексу споживчих цін тощо.

Фонд також зазначає, що при здійсненні індексації щомісячних страхових виплат потерпілим та визначення базового місяця при обчисленні індексу споживчих цін він діяв на підставі рекомендацій Мінпраці, викладених у листах від 24 квітня 2008 року № 3872/0/14-08/10 та 13 лютого 2009 року № 1574/0/14-09/10, а також на підставі листів виконавчої дирекції Фонду від 14 травня 2008 року № 892-08-1 та 1 квітня 2009 року № 278-08-2.

Тернопільський окружний адміністративний суд постановою від 27 лютого 2012 року, залишеною без змін ухвалами Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2013 року та Вищого адміністративного суду України від 12 вересня 2013 року, у задоволенні позову відмовив виходячи із того, що базовим для обчислення індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення вважається місяць, у якому відбулося підвищення грошових доходів населення, в тому числі за рахунок виплат. Проте Фонд визначив березень 2008 року та березень 2009 року базовими для всіх осіб без урахування зростання сум щомісячних страхових виплат на суму меншу, ніж нарахована на той час індексація та встановлено доплату фіксованих сум індексації за лютий 2008 року та лютий 2009 року. Вказане порушення призвело до недоотримання індексації щомісячних страхових виплат потерпілим особам та особам, які мають на це право, у зв'язку з чим Фонду необхідно провести донарахування індексації щомісячних страхових виплат. Крім того, зазначив, що листи Мінпраці, на які посилається позивач, мають рекомендаційний характер та не є нормативними актами, а тому не спростовують факту вчиненого позивачем порушення.

Не погоджуючись із ухвалою суду касаційної інстанції, Фонд звернувся із заявою про її перегляд Верховним Судом України з підстави неоднакового застосування Вищим адміністративним судом України одних і тих самих норм права у подібних правовідносинах, а саме: частини першої статті 2 та пункту 7 частини першої статті 10 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XIІ "Про основні засади здійснення державного фінансування контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-XIІ (2939-12) ), частини четвертої статті 5 Закону України від 3 липня 1991 року № 1282-ХІІ "Про індексацію грошових доходів населення" (далі - Закон № 1282-XIІ (1282-12) ), підпункту 1 пункту 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (499/2011) (далі - Положення), Порядку здійснення нагляду (1845-2003-п) та Порядку проведення індексації. На обґрунтування заяви Фонд додав копії ухвал Вищого адміністративного суду України від 20 лютого та 9 квітня 2014 року (№№ К/800/41220/13, К/800/22188/13 відповідно), які, на його думку, підтверджують неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм права у подібних правовідносинах.

Перевіривши наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає, що заява Фонду підлягає задоволенню з таких підстав.

Вищий адміністративний суд України, допускаючи справу до провадження Верховного Суду України, виходив із того, що в доданих до заяви позивача копіях ухвал Вищого адміністративного суду України по-іншому, ніж у справі, що розглядається, застосовано частину першу статті 2 та пункт 7 частини першої статті 10 Закону № 2939-XIІ, частину четверту статті 5 Закону № 1282-ХІІ, підпункт 1 пункту 1 Положення (499/2011) , Порядок здійснення нагляду (1845-2003-п) та Порядок проведення індексації.

В ухвалі Вищого адміністративного суду України від 20 лютого 2014 року К/800/41220/13 цей суд, погоджуючись із рішенням судів попередніх інстанцій про задоволення позову Фонду, зазначив, що вимога Інспекції про перерахунок робочим органом Фонду сум індексації страхових виплат є протиправною, оскільки Інспекція, виявивши таке порушення мала б відповідно до пункту 19 Порядку проведення інспектування (550-2006-п) звернутися до Мінпраці, до компетенції якого пунктом 6 Порядку здійснення нагляду (1845-2003-п) віднесено контроль за здійсненням страхових виплат.

В ухвалі Вищого адміністративного суду України від 9 квітня 2014 року К/800/22188/13 цей суд, погоджуючись із рішенням апеляційного суду про скасування постанови суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову Фонду та задовольняючи позовні вимоги, виходив із того, що Інспекція, встановивши під час ревізії порушення чинного законодавства, мала звернутися до Мінпраці як органу, до компетенції якого законодавством віднесено здійснення контролю за призначенням та виплатою допомоги, компенсацій та надання соціальних послуг у сфері страхування від нещасних випадків на виробництві та професійного захворювання, оскільки визначення базових місяців для проведення індексації відповідно до пункту 14 Порядку проведення індексації здійснює виключно Мінпраці.

У справі, що розглядається, суд касаційної інстанції, погоджуючись із рішенням судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позову, зазначив, що відповідно до частини першої статті 2 та пункту 7 частини першої статті 10 Закону № 2939-XIІ, частини четвертої статті 5 Закону № 1282-ХІІ, підпункту 1 пункту 1 Положення (499/2011) Інспекція вправі проводити перевірку правильності нарахування індексації та виносити вимогу, оскільки відповідні витрати фінансуються за рахунок Державного бюджету України.

Аналіз наведених судових рішень дає підстави вважати, що суд касаційної інстанції неоднаково застосував зазначені норми права.

Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, колегія суддів виходить із такого.

Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (499/2011) , її визначено як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, та який входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Інспекція утворена шляхом реорганізації Головного контрольно-ревізійного управління України відповідно до Указу Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085/2010 (1085/2010) .

Частиною першою статті 1 Закону № 2939-ХІІ встановлено, що головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Пункт 7 статті 10 Закону № 2939-XII закріплює право контролюючого органу пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів.

Процедуру здійснення державного нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності (далі - страхування від нещасного випадку), визначає Порядок здійснення нагляду (1845-2003-п) (пункт 1 цього Порядку (1845-2003-п) ).

За правилами пункту 2 зазначеного Порядку (1845-2003-п) державний нагляд у сфері соціального страхування від нещасного випадку здійснюють Мінпраці, Державний комітет України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду, Інспекція та їх територіальні органи.

Згідно з абзацом першим пункту 3 Порядку здійснення нагляду (1845-2003-п) контроль за додержанням страхувальниками законодавства про страхування від нещасного випадку здійснюється органами державного нагляду відповідно до законодавства та їх компетенції. У межах своєї компетенції такі органи надають і обов'язкові до виконання подання щодо усунення порушень, виявлених під час перевірки (пункт 14 цього Порядку (1845-2003-п) ).

Пунктом 8 зазначеного Порядку (1845-2003-п) до компетенції Інспекції по нагляду у сфері соціального страхування віднесено перевірку фінансової діяльності виконавчої дирекції Фонду та її робочих органів, а саме: перерахування, облік і цільове використання страхових коштів, матеріальних цінностей, їх збереження, стан і достовірність бухгалтерського обліку та фінансової звітності; розміщення тимчасово вільних коштів, у тому числі резерву коштів Фонду; використання і збереження державного та комунального майна, в тому числі переданого в користування.

Головним органом у системі органів державного нагляду щодо забезпечення здійснення державного нагляду за додержанням Фондом законодавства про страхування від нещасного випадку відповідно до абзацу третього пункту 3 Порядку здійснення нагляду (1845-2003-п) є Мінпраці. Саме до його компетенції пунктом 6 цього Порядку (1845-2003-п) віднесено перевірку питань додержання встановленого порядку щодо: управління страхуванням від нещасних випадків; здійснення страхування від нещасних випадків та проведення реєстрації страхувальників; розрахунку розміру, збирання та акумулювання страхових внесків страхувальників, у тому числі щодо обґрунтованості встановлення знижки до страхових внесків (за низький рівень травматизму, професійної захворюваності та належний стан охорони праці) чи надбавки (за високий рівень травматизму, професійної захворюваності та неналежний стан охорони праці) страхувальників; здійснення застрахованим та особам, які перебувають на їх утриманні, страхових виплат і надання соціальних послуг; виконання обов'язків, пов'язаних з координацією страхової діяльності.

За змістом частини шостої статті 2 Закону № 2939-XII порядок проведення Інспекцією державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Так, за правилами пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування (550-2006-п) у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Разом із тим пунктом 19 Порядку проведення інспектування (550-2006-п) встановлено, що якщо під час ревізії Інспекцією виявлено факти порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції контролюючого органу (зокрема, з питань обігу готівки, валютних операцій, формування об'єкта та/або бази оподаткування, ціноутворення, управління державним майном, дотримання антимонопольного законодавства та інших), посадові особи контролюючого органу невідкладно письмово повідомляють про це керівнику контролюючого органу чи його заступнику, які забезпечують інформування відповідних державних органів про такі факти.

З огляду на встановлене у статті 10 Закону № 2939-XII право Інспекції пред'являти вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства лише з питань збереження і використання державної власності та фінансів, а також на межі компетенції Інспекції щодо контролю за додержанням страхувальниками законодавства про страхування від нещасного випадку, визначені Порядком здійснення нагляду (1845-2003-п) , колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про відсутність у Інспекції повноважень заявляти вимогу про усунення виявлених у ході ревізії цільового та законного використання коштів Фонду порушень порядку індексації страхових виплат шляхом перерахунку і донарахування сум індексації.

Отже, висновок суду касаційної інстанції у справі, що розглядається, про правомірність оскаржуваної вимоги Інспекції від 18 січня 2012 року ґрунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права, тому ухвала Вищого адміністративного суду України від 12 вересня 2013 року відповідно до частини другої статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий касаційний розгляд.