Про визнання протиправною та скасування вимоги - Текст документа

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у Зборівському та Козівському районах Тернопільської області (далі - відділення Фонду, Фонд відповідно) до державної фінансової інспекції в Тернопільській області (правонаступник - тернопільська об'єднана державна фінансова інспекція; далі - Інспекція, Держфінінспекція відповідно) про визнання протиправною та скасування вимоги,

У січні 2012 року відділення Фонду звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати протиправною та скасувати викладену у листі Інспекції від 10 січня 2012 року № 19-17-13-14/91 вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії цільового та законного використання коштів Фонду у відділенні Фонду, а саме про здійснення донарахування та виплати індексації страхових виплат за період з 1 січня 2008 року по 30 вересня 2011 року в сумі 217 892 грн 19 коп.

Оскаржувана вимога Інспекції ґрунтується на результатах проведеної нею ревізії, у ході якої встановлено, зокрема, порушення пункту 5 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року № 1078 (1078-2003-п) (далі - Порядок індексації), внаслідок невірного визначення базового місяця, що призвело до заниження сум індексації страхових виплат потерпілим.

Обґрунтовуючи позов, відділення Фонду послалося на те, що відповідно до Порядку здійснення державного нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2003 року № 1845 (1845-2003-п) (далі - Порядок нагляду у сфері соціального страхування), перевірка дотримання порядку проведення індексації (1078-2003-п) щомісячних страхових виплат потерпілим віднесена до компетенції міністерства праці та соціальної політики України (далі - Мінпраці), а не органів Держфінінспекції. Інспекція відповідно до пункту 19 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (550-2006-п) (далі - Порядок проведення інспектування), мала лише інформувати Мінпраці про виявлені порушення для відповідного реагування, а не самостійно виносити вимогу. Що стосується правильності проведення індексації страхових виплат, то відділення Фонду вказало на те, що керувалося листами Мінпраці, які мають для нього обов'язкових характер.

Тернопільський окружний адміністративний суд постановою від 23 лютого 2012 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2012 року, в задоволенні позову відмовив.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 18 квітня 2013 року рішення судів попередніх інстанцій залишив без змін та вказав на те, що вимога Інспекції про усунення порушень, виявлених під час ревізії цільового та законного використання коштів Фонду у відділенні Фонду, а саме про здійснення донарахування та виплати індексації страхових виплат, відповідає компетенції зазначеного органу державного нагляду, визначеній Порядком нагляду у сфері соціального страхування (1845-2003-п) , Положенням про державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (499/2011) , та Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ (2939-12) "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" (далі - Закон № 2939-ХІІ (2939-12) ) в цілому.

У заяві про перегляд судових рішень Верховним Судом України відділення Фонду, посилаючись на неоднакове застосування касаційним судом одних і тих самих норм матеріального права, просить скасувати ухвалу Вищого адміністративного суду України від 18 квітня 2013 року та направити справу на новий касаційний розгляд.

На обґрунтування заяви додано ухвалу Вищого адміністративного суду України від 20 лютого 2014 року (К/800/41220/13), у якій касаційний суд погодився із висновками судів попередніх інстанцій про те, що вимога Держфінінспекції про перерахунок робочим органом Фонду сум індексації страхових виплат є протиправною, оскільки інспекція, виявивши таке порушення мала, б відповідно до пункту 19 Порядку проведення інспектування (550-2006-п) звернутися до Мінпраці, до компетенції якого пунктом 6 Порядку нагляду у сфері соціального страхування (1845-2003-п) віднесено контроль за здійсненням страхових виплат.

Перевіривши наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про неоднакове застосування судом касаційної інстанції пунктів 3, 8, 14 Порядку нагляду у сфері соціального страхування (1845-2003-п) та пункту 19 Порядку проведення інспектування (550-2006-п) при вирішенні питання щодо правомірності вимог органів Держфінінспекції щодо усунення виявлених у ході ревізії цільового та законного використання коштів Фонду порушень порядку індексації (1078-2003-п) страхових виплат.

Усуваючи розбіжності у застосуванні касаційним судом вищезазначених норм матеріального права, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України виходить із такого.

Положенням про Держфінінспекцію, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (499/2011) , її визначено як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, та який входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфініспекція утворена шляхом реорганізації Головного контрольно-ревізійного управління України відповідно до Указу Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085/2010 (1085/2010) .

Частиною першою статті 1 Закону № 2939-ХІІ встановлено, що головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Пункт 7 статті 10 Закону № 2939-XII закріплює право контролюючого органу пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів.

Процедуру здійснення державного нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності (далі - страхування від нещасного випадку) визначає Порядок нагляду у сфері соціального страхування (1845-2003-п) (пункт 1 цього Порядку (1845-2003-п) ).

За правилами пункту 2 зазначеного Порядку (1845-2003-п) державний нагляд у сфері соціального страхування від нещасного випадку здійснюють Мінпраці, Держпромгірнагляд, Держфінінспекція та їх територіальні органи.

Згідно з абзацом першим пункту 3 Порядку нагляду у сфері страхування (1845-2003-п) від нещасного випадку контроль за додержанням страхувальниками законодавства про страхування від нещасного випадку здійснюється органами державного нагляду відповідно до законодавства та їх компетенції. У межах своєї компетенції такі органи надають і обов'язкові до виконання подання щодо усунення порушень, виявлених під час перевірки (пункт 14 цього Порядку (1845-2003-п) ).

Пунктом 8 зазначеного Порядку (1845-2003-п) до компетенції Держфінінспекції по нагляду у сфері соціального страхування віднесено перевірку фінансової діяльності виконавчої дирекції Фонду та її робочих органів, а саме: перерахування, облік і цільове використання страхових коштів, матеріальних цінностей, їх збереження, стан і достовірність бухгалтерського обліку та фінансової звітності; розміщення тимчасово вільних коштів, у тому числі резерву коштів Фонду; використання і збереження державного та комунального майна, втому числі переданого в користування.

Головним органом у системі органів державного нагляду щодо забезпечення здійснення державного нагляду за додержанням Фондом законодавства про страхування від нещасного випадку відповідно до абзацу третього пункту 3 Порядку нагляду у сфері страхування (1845-2003-п) є Мінпраці. Саме до його компетенції пунктом 6 цього Порядку (1845-2003-п) віднесено перевірку питань додержання встановленого порядку щодо: управління страхуванням від нещасних випадків; здійснення страхування від нещасних випадків та проведення реєстрації страхувальників; розрахунку розміру, збирання та акумулювання страхових внесків страхувальників, у тому числі щодо обґрунтованості встановлення знижки до страхових внесків (за низький рівень травматизму, професійної захворюваності та належний стан охорони праці) чи надбавки (за високий рівень травматизму, професійної захворюваності та неналежний стан охорони праці) страхувальників; здійснення застрахованим та особам, які перебувають на їх утриманні, страхових виплат і надання соціальних послуг; виконання обов'язків, пов'язаних з координацією страхової діяльності.

За змістом частини шостої статті 2 Закону № 2939-XII порядок проведення Держфінінспекцією державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Так, за правилами пунктів 45, 46 зазначеного Порядку (1845-2003-п) проведення інспектування у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Разом із тим пунктом 19 Порядку проведення інспектування (550-2006-п) встановлено, що якщо під час ревізії Держфінінспекцією виявлено факти порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції контролюючого органу (зокрема, з питань обігу готівки, валютних операцій, формування об'єкта та/або бази оподаткування, ціноутворення, управління державним майном, дотримання антимонопольного законодавства та інших), посадові особи контролюючого органу невідкладно письмово повідомляють про це керівнику контролюючого органу чи його заступнику, які забезпечують інформування відповідних державних органів про такі факти.

З огляду на встановлене у статті 10 Закону № 2939-XII право Держфінінспекції пред'являти вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства лише з питань збереження і використання державної власності та фінансів, а також на межі компетенції Держфінінспекції щодо контролю за додержанням страхувальниками законодавства про страхування від нещасного випадку, визначені Порядком нагляду у сфері страхування (1845-2003-п) , колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про відсутність у Держфінінспекції повноважень заявляти вимогу про усунення виявлених у ході ревізії цільового та законного використання коштів Фонду порушень порядку індексації (1078-2003-п) страхових виплат шляхом перерахунку і донарахування сум індексації.

Отже, висновок суду касаційної інстанції у справі, що розглядається, про правомірність оскаржуваної вимоги Інспекції від 10 січня 2012 року ґрунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права, тому ухвала Вищого адміністративного суду України від 18 квітня 2013 року відповідно до частини другої статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий касаційний розгляд.