2а-6468/12/2670 Про визнання незаконним розпорядження виконавчого органу про встановлення мораторію на розміщення зовнішньої реклами - 16.07.2012 Прийняття

за позовом Суб'єкта підпримницької діяльності ОСОБА_1 до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання незаконним розпорядження № 2527 від 29.12.2011 р., зобов'язання вчинити дії Суддя О.В.Головань

Обставини справи:

Позовні вимоги заявлено про визнання незаконним розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 2527 від 29.12.2011 р. "Про встановлення мораторію на розміщення зовнішньої реклами в місті Києві".

В судовому засіданні 02.07.12 р. оголошено ухвалу про перехід до розгляду справи в порядку письмового провадження згідно ч. 6 ст. 128 КАС України, оскільки до судового засідання не з'явився представник відповідача, повідомлений належним чином про час та місце розгляду справи; судом заслухано пояснення представників сторін; необхідності заслуховувати пояснення свідка чи експерта немає.

Ознайомившись з матеріалами справи, заслухавши пояснення представників сторін, суд, -

29.12.11 р. виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) прийнято розпорядження №2527 "Про встановлення мораторію на розміщення зовнішньої реклами в місті Києві".

Згідно розпорядження -

встановлено з 01.01.2012 до 01.08.2012 в місті Києві мораторій на прийом заяв про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами та видачу дозволів на розміщення зовнішньої реклами, окрім таких видів рекламних засобів: тумби, об'ємно-просторові конструкції, що стоять окремо, та рекламні вивіски, написи на будинку (будівлі), споруді;

рекомендовано розповсюджувачам зовнішньої реклами з 01.01.2012 до 01.08.2012 не встановлювати в місті Києві нові рекламні засоби (окрім виключень), зазначені в пункті 1 цього розпорядження, на які вони отримали у встановленому порядку дозволи на розміщення зовнішньої реклами;

взято до відома, що на період з 01.01.2012 до 01.08.2012 за рекламні засоби, які не встановлюються розповсюджувачами зовнішньої реклами згідно з пунктом 2 цього розпорядження та на які вони отримали у встановленому порядку дозволи на розміщення зовнішньої реклами, плата за тимчасове користування місцями для розташування рекламних засобів зовнішньої реклами, які перебувають у комунальній власності територіальної громади міста Києва, зокрема повноваження з управління якими здійснюють районні в місті Києві державні адміністрації, не нараховується та не стягується.

В преамбулі розпорядження зазначено про те, що воно прийняте відповідно до підпункту 13 пункту "а" частини першої статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", абзацу першого частини першої статті 16 Закону України "Про рекламу", частини третьої статті 3 Закону України "Про організацію та проведення фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу в Україні", Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 №2067 (2067-2003-п) (із змінами і доповненнями), розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 23.05.2011 №807 (ra0807017-11) "Про затвердження Тимчасового положення про паспортизацію проспектів, вулиць, площ, бульварів, провулків міста Києва", з метою виконання рішення Київської міської ради "Про Угоду з Приймаючим містом фінального турніру чемпіонату Європи 2010 - 2012 року з футболу" від 08.02.2007 №61/722 (ra0061023-07) та Меморандуму про порозуміння між виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) та операторами зовнішньої реклами міста Києва від 05.04.2011.

Позивач -Суб'єкт підприємницької діяльності ОСОБА_1 -вважає вказане розпорядження незаконним та просить його скасувати з таких підстав.

Позивач є суб'єктом правовідносин, у яких застосовується оскаржуване розпорядження, оскільки є суб'єктом підприємницької діяльності, що займається рекламною діяльністю.

Протягом 2012 р. позивач неодноразово звертався до Головного управління КМДА з питань реклами щодо надання дозволів на розміщення реклами у м. Києві, і листами від 24.02.12 р. №066-774/ГУ та 29.02.12 р. №066-875/ГУ йому було відмовлено з посиланням на запроваджений оскаржуваним розпорядженням мораторій.

Позивач стверджує, що жодним нормативно-правовим актом відповідачу не надано повноважень на введення мораторію на прийом заяв про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами та видачу дозволів на розміщення зовнішньої реклами, зокрема, це право відсутнє у Законах та нормативно-правових актах, на які міститься посилання в преамбулі розпорядження.

Посилання у розпорядженні на Угоду з Приймаючим містом фінального турніру чемпіонату Європи 2010 - 2012 року з футболу" від 08.02.2007 №61/722 (ra0061023-07) , укладену між Київрадою та УЕФА, позивач вважає безпідставним, оскільки "принцип чистого місця" мав би застосовуватись лише до офіційних місць, які визначають Приймаюче місто разом з УЕФА, і подібних інших місць в Приймаючому місті, які погоджені сторонами.

Згідно оприлюдненого на сайті КМДА листа УЕФА, відправленого електронною поштою 17.02.12 р., "стосовно інших територій Міста-проведення, до них не можуть застосовуватися будь-які заходи, направлені на заборону та обмеження у питаннях продажу місць для розміщення реклами будь-яким іншим сторонам".

Позивач також зазначає, що жодне інше приймаюче місто в Україні не вводило подібних мораторіїв, хоча з ними також було укладено аналогічні угоди.

Згідно ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" оскаржуване розпорядження є нормативно-правовим актом і має пройти процедуру реєстрації згідно Указу Президента України від 03.10.92 р. №493/92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" (493/92) та постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.92 р. №731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" (731-92-п) .

Оскаржуване розпорядження не пройшло процедуру реєстрації у Головному управлінні юстиції м. Києва, тобто, що є порушенням вимог законодавства.

Відповідач - виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) -проти задоволення позовних вимог заперечив з таких підстав.

Відповідач зазначає, що встановлення порядку прийому та видачі документів для отримання дозволів, встановлення обмежень, отримання самих дозволів на розміщення зовнішньої реклами є власним самоврядним повноваженням виконавчих органів місцевих рад.

Зокрема, відповідач посилається на пп. 13 п. "а" ч. 1 ст. 30, ст. 71 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ч. 1 ст. 16 Закону України "Про рекламу", ч. 2 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.85 р., ратифікованої Україною 15.07.97р.

Оскаржуваним розпорядженням не змінено і не скасовано якихось норм конкретних законодавчих актів чи правових актів в цілому, а лише тимчасово відкладає процес прийому документів на розміщення деяких об'єктів зовнішньої реклами. при цьому, будь-які процедури погодження дозволів розпорядженням не зупинялися і не скасовувалися.

На думку відповідача, вимоги Указу Президента України від 03.10.92 р. №493/92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" (493/92) та постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.92 р. №731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" (731-92-п) щодо державної реєстрації нормативно-правових актів на оскаржуване розпорядження не поширюються, оскільки вказані вимоги не стосуються актів виконавчих органів місцевого самоврядування, прийнятих в межах їх повноважень відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування" (280/97-ВР) .

Оскаржуване розпорядження не містить правових норм та розраховане на одноразове застосування, а саме -на встановлення у чітко визначений проміжок часу тимчасового мораторію на прийом заяв про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами та видачу дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

Проаналізувавши матеріали справи та пояснення представників сторін, суд дійшов висновку про те, що позовні вимоги є необґрунтованими та не підлягають до задоволення з таких підстав.

Відповідно до підпункту 13 пункту "а" частини першої статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать - власні (самоврядні) повноваження - надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.

Відповідно до абзацу 1 частини 1 статті 16 Закону України "Про рекламу" розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Таким чином, повноваження щодо встановлення порядку надання дозволів на розміщення реклами належать виконавчим органам сільських, селищних, міських рад, в даному випадку, виконавчому органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Згідно вказаних актів законодавства прямо право така форма регулювання відносин між суб'єктами ринку реклами як запровадження мораторію на розміщення зовнішньої реклами не передбачена, проте, це не означає неможливість її використання.

Згідно ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.85 р., ратифікованої Україною 15.07.97 р., головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону.

Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

В даному випадку застосування такого заходу як мораторій на розміщення зовнішньої реклами викликаний необхідністю виконання Україною як Приймаючою країною та Києвом як Приймаючим містом зобов'язань, взятих не себе у зв'язку з проведенням чемпіонату Європи 2012 року з футболу в Україні.

Відповідно до частини 3 статті 3 Закону України "Про організацію та проведення фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу в Україні" місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції розробляють і затверджують в установленому порядку відповідні регіональні та міські програми з підготовки та проведення чемпіонату.

Відповідно до Угоди з Приймаючим містом фінального турніру чемпіонату Європи 2010 - 2012 року з футболу, затвердженої рішення Київської міської ради від 08.02.07 р. №61/722 (ra0061023-07) -

3.1. Приймаюче місто:

(d) разом з УЄФА визначить місця, які будуть віднесені до офіційних місць в Приймаючому місті, разом з приймаючою асоціацією надасть усі необхідні земельні ділянки і комунальні послуги для цих офіційних місць та застосовуватиме принцип чистого місця до офіційних місць і подібних інших місць у Приймаючому місті, які погоджені Сторонами;

4.1. Приймаюче місто підтверджує і погоджується, що:

(d) надасть УЄФА і комерційним партнерам першочергове і ексклюзивне право на використання рекламних площ в місті (які належать Приймаючому місту) для реклами, яка пов'язана з турніром, та/або реклами комерційних партнерів перед тим, як запропонувати ці площі третій стороні. Якщо УЄФА та/або комерційні партнери не скористаються цим правом, то Приймаюче місто ні за яких обставин не повинне пропонувати або продавати ці площі будь-які організації, яку УЄФА вважає конкурентом будь-якого з комерційних партнерів;

4.2. Приймаюче місто зобов'язується розробити і презентувати в УЄФА концепцію Приймаючого міста, в якій викладено шляхи і способи просування, турніру в місті, включаючи, але не обмежуючись:

(b) рекламну площу та ключові місця, такі як визначні споруди, центральні райони міста, дороги, які ведуть до стадіону(ів), центральні залізничні станції і аеропорт(и), а також інші площі, що є частиною міста і добре проглядаються, для розміщення банерів, прапорів та інших елементів оформлення міста, які пов'язані з турніром.

Згідно вказаних пунктів Угоди Київ як Приймаюче місто взяв на себе зобов'язання надати УЄФА і комерційним партнерам першочергове і ексклюзивне право на використання рекламних площ в місті (які належать Приймаючому місту) для реклами, яка пов'язана з турніром.

Оскільки перелік таких місць ні станом на час підписання Угоди, ні станом на час прийняття оскаржуваного розпорядження не визначений, то вказане першочергове і ексклюзивне право стосується будь-яких рекламних площ у м. Києві, що викликало необхідність запровадити мораторію на розміщення зовнішньої реклами не у конкретно визначених місцях, а в цілому у м. Києві.

Термін запровадження мораторію -з 01.01.12 р. по 01.08.12 р. -відповідає гарантійному договору №19, підписаному протягом стадії торгів, Договору міста-проведення, а також Комерційній вимозі, згідно яких м. Київ передав Торгівельним партнерам ексклюзивне та першочергове право на отримання рекламного місяця на період шість місяців до початку першого матчу УЄФА ЄВРО 2012 і один місяць після завершення останнього матчу УЄФА ЄВРО 2012 (згідно оприлюдненого на сайті КМДА листа УЄФА, відправленого електронною поштою 17.02.12 р.)

З врахуванням викладеного у суду відсутні підстави для висновку про порушення відповідачем компетенції під час прийняття оскаржуваного розпорядження.

Суд не погоджується з висновком позивача про те, що оскаржуване розпорядження носить нормативно-правовий характер, у зв'язку з чим на нього мають розповсюджуватися вимоги щодо реєстрації в органах юстиції, а саме.

Згідно ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

Згідно ст. 3 Закону дія цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов'язаної з прийняттям, в тому числі, актів, що містять індивідуально-конкретні приписи, за винятком актів, у яких одночасно містяться нормативні та індивідуально-конкретні приписи.

Оскаржуване розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №2527 (ra2527017-11) "Про встановлення мораторію на розміщення зовнішньої реклами в місті Києві" від 29.12.11 р. в контексті ст. 1 Закону є регуляторним актом, проте, на нього дія Закону не розповсюджується, оскільки він містить індивідуально-конкретний припис.

Запровадження мораторію на прийом заяв про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами та видачу дозволів на розміщення зовнішньої реклами вжито на виконання взятих на себе м. Києвом зобов'язань як Приймаючого міста ЄВРО 2012, тобто, викликане обставинами разового характеру і діє протягом чітко визначеного терміну.

Прийняття оскаржуваного розпорядження не пов'язане з реалізацією відповідачем повноважень, спрямовані на правове регулювання господарських відносин та встановлення правил регулювання діяльності на ринку реклами в цілому.

Відповідно до п. 1.4 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.05 р. №34/5 (z0381-05) , нормативно-правовий акт - офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування.

Оскаржуване розпорядження не може бути визнане таким, що в цілому відповідає вказаному визначенню, оскільки воно не містить норми права, а містить індивідувальний припис, розрахований на конкретно визначене застосування.

Також суд зазначає, що згідно змісту позову безпосередньо прав та інтересів позивача стосується п. 1 оскаржуваного розпорядження, оскільки з посиланням на нього позивачу не видають дозвіл на розміщення реклами.

В той же час, п. 2 та 3 розпорядження стосуються встановлення нових рекламних засобів, на які отримано дозволи, та стягнення за них плати протягом періоду з 01.01.2012 до 01.08.2012, і жодним чином прав та інтересів позивача не стосуються.

Згідно ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано; безсторонньо; добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно.