480/2283/20 Про визнання протиправною бездіяльність Виконавчого комітету міської ради щодо не надання публічної інформації за запитом; визнання протиправною бездіяльність Департаменту забезпечення ресурсних платежів міської ради щодо надання недостовірної публічної інформації за запитом; зобов'язання Виконавчого комітету міської ради та Департаменту забезпечення ресурсних платежів міської ради надати особі повну інформацію, що запитувалася згідно запиту на отримання публічної інформації - 13.06.2024 Прийняття

за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Сумської міської ради, Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 06 червня 2020 року (у складі головуючого судді - Осіпової О.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 грудня 2020 року (у складі колегії судді: головуючого судді - Ральченка І.М., суддів: Катунова В.В., Чалого І.С.) у справі №480/2283/20,

І. Історія справи

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернулася до суду з позовом до Виконавчого комітету Сумської міської ради (далі - відповідач-1), Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (далі - відповідач-2; Департамент), в якій просила:

- визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Сумської міської ради щодо не надання публічної інформації за запитом від 31.03.2020;

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради щодо надання недостовірної публічної інформації за запитом від 31.03.2020;

- зобов`язати Виконавчий комітет Сумської міської ради та Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради надати ОСОБА_1 повну інформацію, що запитувалася згідно запиту на отримання публічної інформації від 31.03.2020.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначалося, що відповідач-2 протиправно не надав запитувану нею публічну інформацію про наявність на території м. Суми вільних земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд. Зокрема, позивач не погодилася із посиланнями відповідача-2 на те, що запитувана нею інформація відсутня, оскільки Виконавчий комітет Сумської міської ради та Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради є розпорядниками такої інформації; зі статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування" вбачається, що відповідачі згідно з їх компетенцією зобов`язані володіти запитуваною інформацією.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 01.06.2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29.12.2020, позовні вимоги задоволено частково.

Зобов`язано Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради надати ОСОБА_1 повну, достовірну інформацію про наявність на території м. Суми вільних земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем-2 у спірних правовідносинах допущено порушення положень Закону України "Про доступ до публічної інформації" (2939-17) , що виявилось у неналежному розгляді запиту позивача, а запитувана позивачем інформація відноситься до публічної інформації в розумінні Закону України "Про доступ до публічної інформації" (2939-17) , розпорядником якої є саме Сумська міська рада та відповідно Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї

5. Не погоджуючись із прийнятими у цій справі судовими рішеннями, Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 06.06.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.12.2020 у справі №480/2283/20 та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

6. Підставою касаційного оскарження у даній справі скаржник зазначає застосування судами попередніх інстанцій норм права без урахування висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 27.06.2019 у справі №522/817/15-а.

7. Відповідач-2 указує, що чинне законодавство України не встановлює для скаржника обов`язку створювати або отримувати в процесі здійснення своєї діяльності інформацію про земельні ділянки комунальної та державної форми власності, що можуть бути використані для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель, споруд впродовж певного проміжку часу та/або до визначеної дати, а відповідно до приписів Закону України "Про доступ до публічної інформації" (2939-17) скаржник зобов`язаний надавати публічну інформацію, яку він отримав або створив в процесі виконання своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, яка при цьому повинна бути заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом. Відповідач-2 вважає, що не є порушенням з його боку не створення та не надання зазначеної інформації, а тому позовні вимоги є необґрунтованими.

8. Касатор також вважає, що дана справа містить виключну правову проблему та на підставі частини п`ятої статті 346 КАС України підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

9. У відзиві на касаційну скаргу відповідач-1 просить касаційну скаргу відповідача-2 задовольнити, оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі. Відзиву на касаційну скаргу від сторони позивача не надходило, що в силу положень частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень.

ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

10. Касаційна скарга Департаменту до Верховного Суду надійшла 29.04.2021.

11. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29.04.2021 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

12. Ухвалою Верховного Суду від 11.05.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 06.06.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.12.2020 у справі №480/2283/20.

13. Ухвалою Верховного Суду від 12.06.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 звернулась до Виконавчого комітету Сумської міської ради із запитом, у якому просила надати інформацію про наявність на території м. Суми вільних земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд.

15. Виконавчим комітетом Сумської міської ради у відповідності до частини третьої статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" копію запиту направлено до Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради як належного розпорядника запитуваної інформації.

16. Листом від 07.04.2020 Департаментом забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради позивачу надано відповідь, якою повідомлено:

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єкта владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених вказаним Законом. Відповідно й предметом запиту в порядку Закону України "Про доступ до публічної інформації" (2939-17) може виступати лише відповідним чином зафіксована інформація.

Важливою ознакою публічної інформації у розумінні цього Закону є її попередня фіксація. Із цього визначення вбачається, що Закон регулює відносини щодо доступу до інформації, яка вже існує, і не вимагає у відповідь на запит створювати певну інформацію шляхом узагальнення, аналітичної обробки даних, створення в інший осіб, розпорядник повинен володіти інформацією на момент отримання запиту, така інформація повинна знаходитись на певному матеріальному носії. Публічна інформація має надаватись у тій формі, в якій зберігається.

Враховуючи вищевикладене, запитувана інформація в Департаменті забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради відсутня.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

18. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

19. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів зазначає наступне.

20. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Відповідно до статті 5 Закону України "Про інформацію" кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

22. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації визначено у Законі України "Про доступ до публічної інформації" (2939-17) від (далі - Закон №2939-VI (2939-17) ).

23. Відповідно до статті 1 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

24. Відповідно до статті 12 Закону №2939-VI суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

25. Згідно частиною першою статті 13 Закону №2939-VI, розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; 4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

26. Пунктом 6 частини першої статті 14 Закону №2939-VI визначено, що розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

27. Відповідно до частини першої статті 19 Закону №2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

28. Відповідно до частин першої, третьої статті 22 Закону №2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

29. Як встановлено судами попередніх інстанцій, предметом звернення позивача до відповідача-1 була інформація про наявність на території м. Суми вільних земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд.

30. Колегія суддів Верховного Суду погоджується із твердженнями судів першої та апеляційної інстанцій, що зазначена інформація відноситься до публічної інформації в розумінні Закону України "Про доступ до публічної інформації" (2939-17) , з огляду на таке.

31. Так, відповідно до частини першої статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема, координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою.

32. Статтею 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.

До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.

33. Таким чином, саме вказані органи відповідно до компетенції зобов`язані володіти інформацією про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Вони також залишаються розпорядниками цієї інформації після її внесення до містобудівного та державного земельного кадастрів, якщо вона є у їхньому фактичному володінні.

34. Подібна за змістом правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 27.11.2019 у справі №127/28475/15-а та від 05.11.2019 у справі №359/7966/16-а, і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від неї чи направлення справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

35. Колегія суддів бере до уваги те, що визначальною ознакою для публічної інформації є те, що вона заздалегідь повинна бути зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях і знаходилася у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям "відображеності та задокументованості" і є публічною. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти.

36. Однак, колегія суддів відхиляє доводи відповідача-2 про те, що запитувана позивачем інформація не була створена і задокументована під час здійснення своїх повноважень та не знаходилась у володінні його, оскільки відповідач в силу закону зобов`язаний володіти відповідною інформацією.

37. Аналогічні висновки висловлені Верховним Судом у постанові від 07.02.2020 у справі №127/13810/17.

38. Отже, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що запитувана позивачем інформація відноситься до публічної інформації в розумінні Закону №2939-VI (2939-17) , розпорядником якої є саме Сумська міська рада та відповідно Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради.

39. На підставі викладеного та враховуючи, що судовим розглядом не встановлено наявності підстав для відмови у наданні інформації на відповідний запит, визначених у частині першій статті 22 Закону №2939-VI, колегія суддів Верховного Суду вважає, що частково задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

40. Доводи касаційної скарги не спростовують висновків, зазначених в оскаржуваних судових рішеннях та цій постанові.

41. Колегія суддів також відхиляє посилання скаржника на висновки, висловлені у постанові Верховного Суду від 27.06.2019 у справі №522/817/15-а, з огляду на їх нерелевантність до застосування у спірних правовідносинах та ухвалення раніше в часі, ніж правові висновки Верховного Суду, які були застосовані судами у цій справі.

42. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

43. Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

44. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

45. Враховуючи наведене, перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.