240/1202/25 Окрема думка про визнання протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в області щодо обмеження розміру збільшення пенсії особи фіксованим розміром - 18.09.2025 Прийняття

ОКРЕМА ДУМКА18 вересня 2025 року м. Київсправа №240/1202/25адміністративне провадження №К/990/20162/25Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Верховного Суду від 17 вересня 2025 року у справі № 240/1202/25 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії.Відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні. Окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.Зазначеною постановою Верховного Суду касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області було залишено без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 07.03.2025 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2025 - без змін. Суд касаційної інстанції погодився з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність дій Пенсійного фонду щодо обмеження пенсії позивача граничним розміром та застосуванням коефіцієнтів зменшення, передбачених статтею 46 Закону України "Про Державний бюджет України на 2025 рік" (далі - Закон № 4059-IX (4059-20) ) та Постанова Кабінету Міністрів України від 3 січня 2025 року № 1 "Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану" (1-2025-п) (далі - постанова КМУ № 1).Не погоджуючись із висновком колегії суддів, вважаю за необхідне викласти окрему думку, що ґрунтується на таких міркуваннях.

1. Про межі судових повноважень, принцип поділу влади та виключну компетенцію Конституційного Суду України

Принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову є фундаментальною засадою існування правової держави. Цей принцип, закріплений у статті 6 Конституції України, забезпечує систему стримувань і противаг, що запобігає узурпації влади однією з гілок. Судова влада, відповідно до цього принципу, має діяти виключно в межах, визначених Конституцією та законами України. Однією з головних функцій суду є вирішення спорів шляхом застосування чинних законів та інших нормативно-правових актів.

Відмовляючись від застосування чинного Закону № 4059-IX (4059-20) та Постанови КМУ № 1, Верховний Суд "фактично" вдався до перевірки відповідності закону Конституції, що за статтею 152 Конституції належить до виключних повноважень Конституційного Суду України. Конституція України (254к/96-ВР) чітко визначає, що право визнавати закони неконституційними належить виключно до повноважень Конституційного Суду України. Така позиція створює прецедент, який може суперечити принципу поділу влади та призводить до правової невизначеності.

Принцип верховенства права, закріплений у статті 8 Конституції України, передбачає, що Конституція має найвищу юридичну силу, і закони та інші нормативно-правові акти приймаються на її основі та повинні їй відповідати. Водночас, стаття 152 Конституції України чітко визначає, що право визнавати закони України та інші правові акти Верховної Ради України неконституційними належить виключно до повноважень Конституційного Суду України.

2. Про виключні повноваження Верховної Ради України у бюджетних питаннях

Стаття 85 Конституції України надає Верховній Раді України виключне право затверджувати Державний бюджет України. Відповідно до статті 92 Конституції України, виключно законами України визначається, зокрема, Державний бюджет України та його зміни, доходи і видатки Державного бюджету. Закони, що регулюють бюджетні відносини, мають особливий статус. Вони є результатом складного процесу збалансування потреб держави, інтересів громадян та наявних фінансових ресурсів.

Незастосування Верховним Судом положень Закону № 4059-IX (4059-20) , як ухваленого Верховною Радою в межах її виключних повноважень, впливає на легітимність рішень Парламенту. Це створює прецедент, коли судова влада може не застосовувати закони, які регулюють ключові фінансові відносини в державі, що, в свою чергу, впливає на принцип верховенства права та стабільність правової системи. Закон № 4059-IX (4059-20) встановлює тимчасовий порядок виплати пенсій у 2025 році в період дії воєнного стану. Це обумовлено надзвичайними умовами та необхідністю раціонального використання обмежених бюджетних ресурсів. Механізм обмеження стосується лише тієї частини пенсій, яка перевищує десять прожиткових мінімумів для непрацездатних осіб. Це є не позбавленням права на пенсію, а лише тимчасовим, частковим обмеженням, що не впливає на основне джерело існування особи, яке, відповідно до статті 46 Конституції, має бути не нижчим за прожитковий мінімум.

Запровадження обмежень законом про державний бюджет не суперечить Конституції України (254к/96-ВР) та попереднім висновкам Конституційного Суду України. Пенсійні виплати, призначені відповідно до спеціальних законів (зокрема, Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (2262-12) ), здійснюються виключно за рахунок коштів державного бюджету, а відтак невід`ємною частиною видатків бюджету. Отже, закон про державний бюджет, приймаючи обмеження, виступає як спеціальний закон, що регулює порядок фінансування соціальних виплат у конкретному бюджетному році, враховуючи наявні фінансові можливості держави.

3. Про конституційність обмеження права на соціальний захист в умовах воєнного стану

Право на соціальний захист, закріплене статтею 46 Конституції України, не є абсолютним. На відміну від прав, перелічених у статті 64 Конституції України (як-от право на життя, гідність, свобода), право на соціальний захист може бути тимчасово обмежене в умовах воєнного стану. Це означає, що держава має право тимчасово встановлювати обмеження прав і свобод, у тому числі й у сфері соціального захисту, за умови, що таке обмеження не скасовує саму суть права. Обмеження, встановлене Законом № 4059-IX (4059-20) , є законним, пропорційним та недискримінаційним. Воно не впливає на основне джерело існування особи, яке має бути не нижчим за прожитковий мінімум, і є виправданим в умовах воєнного стану з метою збалансування бюджету.

Згідно з позицією Конституційного Суду України, обмеження конституційних прав і свобод є можливим, якщо воно встановлюється виключно законом, ухваленим Верховною Радою України. Закон № 4059-IX (4059-20) є саме таким актом. Обмеження, що він встановлює, є тимчасовим (на період дії воєнного стану у 2025 році) та стосується лише пенсій, що значно перевищують прожитковий мінімум.

На мій погляд, це відповідає критеріям, встановленим Конституційним Судом України та Європейським судом з прав людини (ЄСПЛ), щодо законності, об`єктивної обґрунтованості, легітимної мети та пропорційності обмежень. Легітимною метою в цьому випадку є забезпечення збалансованості Державного бюджету України в умовах воєнного стану, що є питанням національної безпеки та загального суспільного інтересу.

Крім того, Конституційний Суд України неодноразово наголошував, що конституційні права і свободи не можуть бути обмежені, окрім як у випадках, передбачених Конституцією України (254к/96-ВР) . Але стаття 64 Конституції України якраз передбачає можливість обмеження прав, зазначених у статті 46, в умовах воєнного стану. Це свідчить про те, що норми Закону № 4059-IX (4059-20) , які встановлюють тимчасові обмеження, не суперечать конституційним положенням, а навпаки, є їхнім прямим застосуванням в умовах особливого правового режиму. Збалансованість бюджету, особливо в умовах воєнного стану, є питанням виживання держави, що об`єктивно виправдовує застосування тимчасових обмежень.

4. Співвідношення спеціального та загального законів

Постанова Верховного Суду ґрунтується на висновку про пріоритетність спеціального Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (2262-12) над Законом про Державний бюджет України. Однак, такий підхід не враховує специфіки правового регулювання та реалій бюджетного процесу.

Закон про Державний бюджет України є спеціальним законом, що регулює порядок фінансування соціальних виплат у конкретному бюджетному році, враховуючи наявні фінансові можливості держави. Він деталізує механізми фінансування, передбачені іншими, більш загальними законами, і, таким чином, саме він має пріоритет у застосуванні в цій сфері. Відмова від його застосування є втручанням у бюджетний процес і ставить під загрозу збалансованість державних фінансів, що в умовах воєнного стану є питанням національної безпеки.

Суд повинен був врахувати, що фінансування пенсійних виплат здійснюється саме з Державного бюджету, і тому будь-які обмеження чи умови, встановлені законом, який цей бюджет регулює, є обов`язковими для виконання. Відмова від застосування норм Закону про Держбюджет фактично означає перебрання судом на себе невластивих повноважень щодо визначення пріоритетів бюджетних видатків.

Крім того, варто згадати, що Конституційний Суд України раніше у своїх висновках вказував на особливості пенсійних виплат, які залежать від наявності коштів у Пенсійному фонді та бюджеті. У рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011, Конституційний Суд України зазначив, що держава може здійснювати відповідний соціальний захист громадян за умови, що це не порушує фінансових можливостей держави. Відповідно, ухвалення закону про Державний бюджет, який передбачає такі обмеження є формою реалізації державної фінансової політики.

5. Про обов`язковість актів Кабінету Міністрів України

Постанова КМУ № 1 була прийнята на виконання та на основі Закону № 4059-IX (4059-20) . Відповідно до статті 117 Конституції України, акти Кабінету Міністрів України є обов`язковими до виконання. Суди, при вирішенні справ про соціальний захист громадян, керуються Конституцією та законами України, а також нормативно-правовими актами, виданими у межах компетенції Кабінету Міністрів України на основі та на виконання Бюджетного кодексу (2456-17) та закону про Державний бюджет України.

Визнаючи Постанову КМУ № 1 такою, що не підлягає застосуванню, Верховний Суд фактично проігнорував принцип обов`язковості нормативно-правових актів виконавчої влади. Це порушує принцип поділу влади та призводить відсутності єдності в правозастосуванні, коли суди можуть вибірково застосовувати акти, що приймаються Урядом у межах його конституційних повноважень.

З огляду на викладене, оскаржувані дії (рішення) органів Пенсійного фонду України щодо застосування положень статті 46 Закону № 4059-IX та Постанови КМУ № 1 були правомірними. Рішення судів попередніх інстанцій та постанова Верховного Суду не врахували, що: суд не має повноважень визнавати неконституційними закони; право на соціальний захист може бути тимчасово обмежене в умовах воєнного стану, що відповідає положенням статті 64 Конституції України; Закон про Державний бюджет України має пріоритетне значення у сфері фінансування державних видатків на конкретний бюджетний рік; суди зобов`язані застосовувати чинні акти Кабінету Міністрів України, ухвалені на основі закону.

Вважаю, що касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області слід було задовольнити, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухваливши нове рішення про відмову в задоволенні позову.

Зазначена Окрема думка є продовженням позиції стосовно необхідності дотримання верховенства права, що охоплює собою принцип законності та передбачає забезпечення збалансованості Державного бюджету України з метою справедливого розподілу цих коштів та гарантування принципу рівності у питаннях соціального захисту для всіх категорій осіб, викладеній, зокрема, в окремих думках від 12 лютого 2019 року у справі № 240/4937/18 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/79758812, від 28 грудня 2019 року у справі №160/8324/19 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/86717848), від 20 квітня 2021 року у справі № 480/4241/18 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/96389532), від 19 червня 2023 року у справі №560/8064/22 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/111629801), від 18 грудня 2023 року у справі №380/1907/23 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/115722806), від 12 березня 2024 року у справі № 440/14216/23 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/117598033), від 27 червня 2024 року у справі № 300/3435/21 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/120036550), від 15 жовтня 2024 року у справі №460/19229/22 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/122384405), від 18 грудня 2024 року у справі № 240/19209/21 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/123869610), від 19 грудня 2024 року у справі № 240/1121/24 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/123917014) та від 13 лютого 2025 року у справі № 280/3296/24 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/125173348).