400/2660/20 Про визнання протиправним та скасування наказу Управління культури, національностей та релігій обласної державної адміністрації "Про внесення змін до Переліку об`єктів культурної спадщини" в частині включення до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини по місту зазначеного житлового будинку - 31.01.2024 Прийняття

на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року (суддя Лісовська Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року (колегія у складі суддів Шевчук О.А., Єщенка О.В., Федусика А.Г.)

у справі № 400/2660/20

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ерідан-Комерц"

до Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації; третя особа - Міністерство культури та інформаційної політики України,

особа, яка не брала участі у розгляді справи у суді першої інстанції - Миколаївська обласна прокуратура,

про визнання протиправним та скасування наказу.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У липні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Ерідан-Комерц" звернулося до суду з позовом до Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації, в якому просило визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 22.12.2016 №219 "Про внесення змін до Переліку об`єктів культурної спадщини" в частині затвердження пункту 5 Додатку 3 до наказу, а саме: включення до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини по м.Миколаєву житлового будинку за адресою: вул. Адмірала Макарова, 40.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Товариству з обмеженою відповідальністю "Ерідан-Комерц" на праві приватної власності належить нежитлова будівля за адресою: Миколаївська область, м. Миколаїв, вул. Адмірала Макарова, 40, що підтверджується договором купівлі-продажу нежитлового об`єкту від 14.04.2015 року та витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності за реєстраційним номером 52045548101.

3. Товариство звернулося до Управління архітектури Миколаївської міської ради з приводу консультації щодо переліку документів, які необхідно підготувати для проведення робіт по реконструкції покрівлі будинку. На консультації позивачу була повідомлена інформація про те, що належний йому будинок за адресою: вул. Адмірала Макарова, 40 в м. Миколаєві перебуває на державному обліку, як щойно виявлений об`єкт культурної спадщини.

4. 09.01.2020 керівник Товариства звернувся з запитом до Управління культури, національностей і релігій Миколаївської облдержадміністрації про надання інформації про приналежність будівлі до складу пам`ятників архітектури та повідомити реєстраційний номер в державному реєстрі пам`яток архітектури України.

5. Управління культури, національностей і релігій Миколаївської облдержадміністрації повідомило позивача листом від 23.01.2020 №4/4 що нежитлова будівля за адресою: Миколаївська область, м. Миколаїв, вул. Адмірала Макарова, 40 на підставі наказу Управління культури, національностей і релігій Миколаївської облдержадміністрації від 22.12.2016 №219 перебуває на державному обліку як щойно виявлений об`єкт культурної спадщини.

6. 12.05.2020 позивач звернувся до відповідача з запитом про надання копій документів, на підставі яких було прийнято спірний наказ.

7. Відповідач листом від 18.05.2020 №Д-15-20ПІ надав відповідачеві копію наказу Управління культури, національностей і релігій Миколаївської облдержадміністрації від 22.12.2016 № 219 "Про внесення змін до Переліку об`єктів культурної спадщини" з переліком щойно виявлених об`єктів культурної спадщини; облікову картку щойно виявленого об`єктів культурної спадщини будівлі за адресою: м. Миколаїв, вул. Адмірала Макарова, 40; протокол №4 засідання президії консультативної ради від 08.12.2016.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

8. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що наказ Управління культури, національностей і релігій Миколаївської облдержадміністрації від 22.12.2016 №219 прийнято в порушення Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 №1805-ІІІ (1805-14) , Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 №158 (z0528-13) , а тому наказ підлягає скасуванню.

Крім того, позивач зазначав про недотримання відповідачем процедури виявлення об`єктів культурної спадщини та внесення цих об`єктів до Єдиного реєстру об`єктів культурної спадщини України, що є підставою для скасування наказу Управління культури, національностей і релігій Миколаївської облдержадміністрації від 22.12.2016 № 219. Об`єкт нерухомості на час придбанням ним у 2015 році будинку не був віднесений до об`єктів культурної спадщини та Позивача як власника об`єкту нерухомості, відносно якого ніби то є висновки комісії по виявленню об`єктів культурної спадщини, не ставили до відома про обстеження будинку.

Оскаржуваний наказ порушує його право власності, а саме: позивач не може реалізовувати своє право на проведення ремонтних робіт даху, що призводить до псуванню об`єкта нерухомості. Незаконне включення об`єкта нерухомості до об`єктів культурної спадщини та винесення відповідачем спірного наказу покладає на Позивача додатковий тягар утримування пам`ятки культурної спадщини, проведення додаткових узгоджень та додаткові матеріальні витрати.

9. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що будівля за адресою вул. Адмірала Макарова, 40 в м.Миколаєві перебуває на державному обліку як щойно виявлений об`єкт культурної спадщини за видом "об`єкт архітектури" "Житловий будинок. 1920 рік" на підставі наказу Управління культури, національностей і релігій Миколаївської облдержадміністрації від 22.12.2016 №219, який був виданий з дотриманням всіх вимог Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 №158 (z0528-13) . Крім цього, будівля розташована в комплексній охоронній зоні історичної частини м. Миколаєва (історико - архітектурний опорний план затверджено рішенням Миколаївської міської ради від 04.04.1995 № 4/7), а відтак цей будинок вже є об`єктом культурної спадщини. Крім того, позивачеві ще з 2016 року було відомо про включення належного йому будинку № 40 до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 16.02.2021 задовольнив позов.

11. Миколаївська обласна прокуратура оскаржила зазначене судове рішення в апеляційному порядку.

12. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 09.06.2021 залишив без змін рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16.02.2021.

13. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що при винесенні оскаржуваного наказу відповідачем була порушена обов`язкова процедура прийняття рішення про занесення об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

14. Крім того, суд апеляційної інстанції відзначив про відсутність у прокуратури права на звернення до суду.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

15. У касаційній скарзі Миколаївська обласна прокуратура просить скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16.02.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.06.2021, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

16. Як на підставу касаційного оскарження покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування ст. 14 Закону України від 08.06.2000 № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон №1805-III (1805-14) ), Розділу ІІ, ІІІ Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158 (z0528-13) (далі - Порядок №158), щодо процедурних питань занесення об`єктів культури спадщини до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини.

Відсутність доказів направлення позивачу повідомлення про занесення об`єкту культурної спадщини до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, визначеного Розділами ІІ, ІІІ Порядку №158, не свідчить про порушення відповідачем порядку прийнятті оскаржуваного рішення.

Суд апеляційної інстанції залишив поза увагою доводи прокуратури щодо пропуску ТОВ "Ерідан-Комерц" строку звернення до адміністративного суду з цим позовом. Управління культури неналежно використовує процесуальні права та повноваження щодо обов`язку доводити правомірність своїх дій, не мало намір оскаржувати в апеляційному порядку судове рішення, а відтак, прокурор мав обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави.

17. Ухвалою від 15.07.2021 Верховний Суд відкрив провадження у справі.

18. Ухвалою від 15.07.2021 зупинено дію рішення суду апеляційної інстанції.

19. Скаржник просив про розгляд справи за його участі, однак своєю ухвалою Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.

20. У відзиві позивач просить касаційну скаргу залишити без задоволення. Покликається на правомірність висновків судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на те, що позивач не пропустив строк звернення до суду з огляду карантинні обмеження.

Також покликається на відсутність права прокуратури на звернення до суду.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги.

(а) щодо права прокурора на звернення до суду

22. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

23. Наведеним положенням ч. 1 ст. 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

24. Завданням адміністративного судочинства, у розумінні ч. 1 ст. 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

25. За визначенням п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

26. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 5 КАС України).

27. Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

28. Ключовими правовими питаннями у справі є наявність підстав для представництва Миколаївською обласною прокуратурою інтересів держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.

29. У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України (254к/96-ВР) встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

30. Відповідно до ч.3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

31. У Законі України "Про прокуратуру" закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

32. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 дійшов таких висновків:

"69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

71. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц."

33. Скаржник, покликаючись на ст. 23 Закону України "Про прокуратуру, обґрунтував право на звернення до суду з апеляційною скаргою нездійсненням органом державної влади захисту інтересів держави належним чином, а саме відповідач (Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації) неналежно використовувало процесуальні права та повноваження щодо обов`язку доводити правомірність своїх дій та рішень належними доказами, а після постановлення рішення судом першої інстанції, яким порушено інтереси держави, не мало наміру його оскаржувати в апеляційному порядку.

34. Стосовно наявності підстав, визначених ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва інтересів держави у суді Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04. 2018 у справі № 806/1000/17, зазначила:

"Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача".

35. Отже, ключовою підставою для визначення права прокуратури на звернення до суду з апеляційною скаргою є встановлення факту невжиття Управлінням культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації дій щодо захисту інтересів держави.

36. Скаржник і в апеляційній, і в касаційній скаргах покликався на те, що у відповідь на запит прокуратури листом №441/01-13 Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації повідомило прокуратуру, що не оскаржуватиме рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку з відсутністю видатків (коштів для сплати судового збору).

37. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відсутність можливості сплатити судовий збір не може бути підставою для не звернення відповідного органу до суду з відповідним позовом, оскільки Законом України "Про судовий збір" (3674-17) передбачено можливість відстрочення, розстрочення або звільнення від сплати судового збору.

38. У постановах, зокрема, від 02.12.2020 у справі №0440/6739/18 та від та від 27.12.2022 у справі № 420/8789/22 Верховний Суд визнав обґрунтованою таку підставу звернення прокурору до суду як відсутність у державного органу можливості сплачувати судовий збір.

39. Враховуючи встановлені обставини справи та практику Верховного Суду, Суд дійшов висновку, що прокурор в повній мірі довів здійснення неналежним чином захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини Управлінням культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації, що надавало йому право на звернення до суду в інтересах держави з апеляційною та касаційною скаргами.

(б) щодо строку звернення до суду

40. У касаційній скарзі Миколаївська обласна прокуратура покликалася на пропуск позивачем строку звернення до суду з позовом, визначених ст. 122 КАС України. Прокурор звертав увагу, що відповідно до матеріалів справи позивач достеменно знав про оскаржуваний наказ найпізніше в листопаді 2019 року.

41. Суд апеляційної інстанції не надав жодної оцінки цим доводам.

42. Також суд апеляційної інстанції проігнорував аргументи скаржника щодо неправильного тлумачення судом першої інстанції ст. 14 Закону №1805-III та Порядку №158.

43. Відповідно до ч.ч. 1-2 ст. 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

44. Судом апеляційної інстанції не було досліджено доводи прокуратури щодо того, чи дотримався позивач шестимісячного строку звернення до суду та у разі недотримання такого строку чи були в нього підстави для його поновлення.

45. Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.

46. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

47. Відповідно до п. 4 ч.2 ст. 330 КАС України у касаційній скарзі зазначаються обґрунтування вимог особи, що подає касаційну скаргу, із зазначенням того, у чому полягає неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

48. Згідно зі ст. 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

49. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

50. У справі, що розглядається судами попередніх інстанцій не було належним чином з`ясовано обставини справи, що в кінцевому випадку призвело до притягнення позивача до відповідальності всупереч висновкам, зробленим у справі №711/4101/20.

51. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

52. У ч. 4 цієї ж статті КАС України (2747-15) визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

53. Враховуючи те, що суд апеляційної інстанцій не дослідив належним чином подані сторонами докази та заявлені аргументи, не встановив обставини справи, справу слід направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.