640/24165/20 Про визнання протиправними та нечинними окремих пунктів Авіаційних правил України "Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній", затверджених наказом Державної авіаційної служби України - 17.01.2024 Прийняття

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 19.03.2021 (головуючий суддя: Каракашьян С.К.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2021 (головуючий суддя: Чаку Є.В., судді: Федотов І.В., Коротких А.Ю.) у справі № 640/24165/20 за позовом Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія" Міжнародні Авіалінії України" до Державної авіаційної служби України про визнання протиправним та нечинним наказу в частині,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У жовтні 2020 року Приватне акціонерне товариство "Авіакомпанія" Міжнародні Авіалінії України" (далі - ПрАТ "Авіакомпанія" Міжнародні Авіалінії України" або позивач) звернулося до суду із позовом до Державної авіаційної служби України (далі - Державіаслужба України або відповідач), в якому просило визнати протиправними та нечинними пункт 2.4 розділу II, абзаци третій-шостий пункту 3.1 та пункти 3.2-3.4 розділу III Авіаційних правил України "Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній", затверджених наказом Державної авіаційної служби України від 24.10.2014 № 686, з наступними змінами та доповненнями.

Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 19.03.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2021, у задоволенні позову відмовив.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нове про задоволення позову в повному обсязі.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 16.08.2021 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 16.01.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що ПрАТ "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" здійснює діяльність з повітряних перевезень, та має, зокрема, дозволи на експлуатацію повітряних ліній, видані відповідачем.

Наказом Державіаслужби від 24.10.2014 № 686, з наступними змінами та доповненнями, затверджено Авіаційні правила України "Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній".

Пунктом 2.4 розділу ІІ, абзацами третім-шостим пункту 3.1, пунктами 3.2-3.4 розділу ІІІ Правил № 686 визначено умови та порядок прийняття Державіаслужбою рішень про анулювання/обмеження прав авіаперевізника на експлуатацію повітряних ліній.

Будучи суб`єктом правовідносин, у яких застосовуються Правила № 686, та не погоджуючись із вказаними пунктами Правил № 686, позивач звернувся з позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Позов обумовлений наступними підставами: 1) анулювання/обмеження прав на експлуатацію повітряних ліній є господарськими санкціями та можуть встановлюватися виключно законом; 2) порядок та умови обмеження обсягу прав на експлуатацію повітряних ліній не належить до питань, що можуть встановлюватися авіаційними правилами України згідно із приписами статті 11 Повітряного кодексу України; Державіаслужба уповноважена анулювати право на експлуатацію повітряних ліній виключно у випадках, визначених Повітряним кодексом України (3393-17) , однак такі випадки у відношенні українських авіаперевізників цим Кодексом не визначені.

Із посиланням на приписи статті 264 КАС України позивач зазначив, що є суб`єктом правовідносин, на які поширюються дія оскаржуваного нормативного документу.

Відповідач позов не визнав. Стверджує, що право на встановлення підстав та порядку анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній, відповідачу надано нормами Повітряного кодексу України (3393-17) .

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що умови анулювання виданих відповідачем документів мають встановлюватися відповідачем, що передбачено статтею 11 Повітряного Кодексу України.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник наполягає, що суди обох інстанцій дійшли помилкового висновку про наявність у Державіаслужби повноважень визначати умови та порядок анулювання/обмеження прав авіаперевізника на експлуатацію повітряних ліній.

Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому із посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Повітряний кодекс України (3393-17) встановлює правові основи діяльності в галузі авіації.

Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.

Згідно із статтею 4 Повітряного кодексу України Україна як держава, що приєдналася до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, несе відповідальність за виконання міжнародних зобов`язань, що випливають із цієї Конвенції, та за гарантії і створення умов безпеки для суспільства, захисту інтересів під час провадження діяльності в галузі цивільної авіації та використання повітряного простору України.

Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов`язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.

Державне регулювання у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України здійснюють у межах повноважень: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики в галузі цивільної авіації (далі - уповноважений орган з питань цивільної авіації); національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту.

Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту, визначає пріоритетні напрями та здійснює заходи щодо формування державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України і забезпечує нормативно-правове регулювання відповідно до статті 11 цього Кодексу.

Згідно із частиною першою, третьою статті 11 Повітряного кодексу України нормативно-правове регулювання у сфері цивільної авіації здійснюється шляхом прийняття в установленому порядку нормативно-правових актів та прийняття уповноваженим органом з питань цивільної авіації авіаційних правил України, що регулюють діяльність цивільної авіації та використання повітряного простору України.

Авіаційні правила України розробляються відповідно до стандартів і рекомендованої практики Міжнародної організації цивільної авіації, нормативних актів Міжнародної асоціації повітряного транспорту, Європейської організації з безпеки аеронавігації (Євроконтролю), інших міжнародних авіаційних організацій та з урахуванням законодавства Європейського Союзу у галузі цивільної авіації.

Водночас відповідно до пункту 5 статті 11 Повітряного кодексу України, авіаційні правила України у тому числі (…) встановлюють детальний порядок та умови отримання, анулювання, припинення дії та відмови, у тому числі щодо видачі зазначених документів. Постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 № 520 (520-2014-п) затверджено Положення Державну авіаційну службу України (далі - Положення № 520).

Відповідно до пункту 1 цього Положення Державна авіаційна служба (Державіаслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

Державіаслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення № 520).

Згідно із підпунктом 3 пункту 4 Положення № 520 Державіаслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює розроблення, прийняття та впровадження авіаційних правил України.

Отже на законодавчому рівні закріплено, що для здійснення державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України Державіаслужба має повноваження на розроблення, прийняття та впровадження авіаційних правил України.

Так, відповідно до частин першої, п`ятої статті 11, статей 94, 95 Повітряного кодексу України, пункту 8 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року №520 (520-2014-п) , та з метою приведення нормативно-правових актів у відповідність до законів України Державіаслужба наказом від 24.10.2014 № 686, зареєстрованим в Мін`юсті 13.11.2014 за № 1440/26217, затвердила Авіаційні правила України "Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній" (далі - Авіаційні правила України; зі змінами та доповненнями).

Ці Авіаційні правила визначають процедуру надання, анулювання, відмови у наданні та обмеження обсягу прав на експлуатацію повітряних ліній українським та іноземним авіаперевізникам незалежно від форми власності, внесення змін до документів про права на експлуатацію повітряних ліній (пункт 1.1. розділу І "Загальні положення").

У пункті 1.13. Правил зазначено, що за результатами своєї роботи Комісія приймає вмотивоване рішення, в якому може рекомендувати Голові Державіаслужби: надати право на експлуатацію повітряної лінії; відмовити в наданні права на експлуатацію повітряної лінії; обмежити обсяг прав на експлуатацію повітряної лінії; внести зміни до документа про право на експлуатацію повітряної лінії; анулювати право на експлуатацію повітряної лінії; залишити заяву без розгляду.

Отже, пункт 1.13. Правил корелюється із повноваженнями, якими наділений відповідач спеціальним законом, у першу чергу пунктом 5 статті 11 Повітряного кодексу України.

У справі, що розглядається, позивач просить визнати протиправними і нечинними пункт 2.4 розділу II, абзаци третій-шостий пункту 3.1 та пункти 3.2-3.4 розділу III Авіаційних правил.

Порядок розгляду питань щодо надання, відмови у наданні або обмеження обсягу прав на експлуатацію повітряних ліній, залишення заяви без розгляду визначений розділом ІІ Авіаційних правил.

У подальшому згідно із наказом Державіаслужби України від 25.09.2018 № 979 розділ ІІ Авіаційних правил доповнено новим пунктом 2.4 наступного змісту: "Якщо до Державіаслужби надійшли заяви на отримання прав на експлуатацію повітряних ліній, щодо яких міжнародним договором України та домовленостями між авіаційними органами влади держав, уповноваженими на укладення таких домовленостей, передбачені обмеження щодо частоти перевезень та/або кількості призначених авіаперевізників і всі такі частоти зайняті іншими авіаперевізниками, але не використовуються ними повністю або частково протягом 12 місяців, що передують місяцю, в якому надійшли такі заяви, голова Комісії зобов`язаний включити до порядку денного засідання Комісії питання наявності чи відсутності підстав для анулювання чи обмеження наявних у інших авіаперевізників прав на експлуатацію повітряних ліній. Державіаслужба інформує таких авіаперевізників про включення цього питання до порядку денного в день розміщення порядку денного на офіційному веб-сайті Державіаслужби.

На засіданні Комісії авіаперевізники мають право надати обґрунтування причин невикористання наданих частот за відповідною повітряною лінією, які розглядаються Комісією при прийнятті відповідного рішення.".

Порядок розгляду питань щодо анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній визначений у розділі ІІІ Авіаційних правил, з наступними змінами та доповненнями.

Згідно із абзацами третім - шостим пункту 3.1 розділу ІІІ Авіаційних правил право на експлуатацію повітряної лінії анулюється у разі: порушення авіаперевізником умов, на підставі яких йому надано право на експлуатацію повітряної лінії, та/або недотримання визначених у документі про право на експлуатацію повітряної лінії обмежень та обов`язків; нездійснення авіаперевізником експлуатації повітряної лінії, щодо якої надано право, протягом 12 місяців або припинення експлуатації такої повітряної лінії на 12 місяців; припинення дії чи анулювання сертифіката експлуатанта або анулювання ліцензії (для іноземного авіаперевізника - відповідної ліцензії та сертифіката або аналогічного документа, виданого авіаційним органом влади іншої держави чи компетентною організацією, якщо це передбачено міжнародним договором України та відповідними міжнародно-правовими актами); якщо права на експлуатацію повітряної лінії були надані на підставі поданих авіаперевізником документів, які містять недостовірні дані.

Відповідно до пункту 3.2 розділу ІІІ цих Правил, після того як Державіаслужбі стало відомо про виникнення передбачених абзацами третім - шостим пункту 3.1 цього розділу підстав анулювання права авіаперевізника на експлуатацію повітряної лінії, йому направляється повідомлення із зазначенням обставин, які стали відомі Державіаслужбі, та пропозицією надати відповідні пояснення та підтвердні документи до них.

Авіаперевізник може надати до Державіаслужби відповідні пояснення та підтвердні документи до них протягом 30 календарних днів з дати отримання повідомлення.

Питання щодо анулювання прав авіаперевізника на експлуатацію повітряних ліній розглядається на найближчому засіданні Комісії після спливу строку, передбаченого для надання авіаперевізником до Державіаслужби пояснень та підтвердних документів до них.

Пунктом 3.3 розділу ІІІ Авіаційних визначено, що Державіаслужба приймає рішення про анулювання права авіаперевізника на експлуатацію повітряних ліній на підставі протоколу Комісії, затвердженого відповідно до пункту 1.14 розділу I цих Авіаційних правил.

Рішення Державіаслужби про анулювання права на експлуатацію повітряних ліній оформлюється наказом в день затвердження протоколу Комісії та його копія надсилається авіаперевізнику в той самий день рекомендованим листом.

Пункт 3.4 розділу ІІІ цих Правил передбачає, що авіаперевізник зобов`язаний повернути документ, який надає право на експлуатацію повітряної лінії, до Державіаслужби протягом 5 робочих днів з дня отримання відповідного рішення.

За такого правового визначення та регулювання прав відповідача, вбачається, що за наявності підстав, визначених абзацами третім - шостим пункту 3.1 Правил, Державіаслужба приймає рішення про анулювання права авіаперевізника на експлуатацію повітряних ліній на підставі протоколу Комісії, затвердженого відповідно до пункту 1.14 розділу I цих Авіаційних правил.

Водночас, враховуючи положення пункту 3.2. Правил, авіаперевізнику гарантується можливість надання пояснень та документів на спростування випадків, визначених в якості підстав для анулювання права авіаперевізника на експлуатацію повітряних ліній.

Колегія суддів враховує, що позивачем не оскаржується сама процедура прийняття нормативно-правового акта або окремих його пунктів. Водночас позивач вважає, що анулювання/обмеження прав на експлуатацію ліній є господарськими санкціями та можуть встановлюватися виключно законом. Відповідно, за позицією позивача, порядок та умови обмеження обсягу прав на експлуатацію повітряних ліній не належить до питань, що можуть встановлюватися авіаційними правилами України.

Надаючи правову оцінку у контексті доводів позивача, колегія суддів зазначає таке.

Частиною першою статті 92 Повітряного кодексу України передбачено, що авіаційний перевізник, який виконує перевезення пасажирів та/або вантажу за плату та/або за наймом, повинен мати ліцензію на провадження діяльності з перевезення пасажирів та/або вантажу повітряним транспортом, яка видається уповноваженим органом з питань цивільної авіації згідно із законодавством України.

Згідно із частиною третьою статті 92 Повітряного кодексу України, наявність ліцензії не означає, що авіаційний перевізник має право доступу до певних повітряних ліній або ринків. З метою набуття права доступу до певних повітряних ліній або ринків авіаперевізник повинен отримати від уповноваженого органу з питань цивільної авіації відповідний документ на право експлуатації певної повітряної лінії.

Умови виконання повітряних перевезень українським авіаперевізником визначені статтею 94 Повітряного кодексу України, згідно із приписами якої авіаперевізник зобов`язаний надавати послуги з повітряних перевезень в обсягах і на умовах, передбачених сертифікатом експлуатанта, ліцензією та наданими йому правами на експлуатацію повітряних ліній.

Для виконання польотів з перевезення пасажирів, багажу та/або вантажу, пошти за плату та/або за наймом авіаперевізник повинен мати відповідне право на експлуатацію певної повітряної лінії.

Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній та порядок затвердження розкладу руху авіаперевізників встановлюються авіаційними правилами України.

Отже наведені норми не лише визначають процедурні питання, але й встановлюють межі та умови реалізації прав відповідача, визначених частиною п`ятою статті 11 Повітряного кодексу України, щодо встановлення авіаційними правилами України у тому числі (…) видів, форм сертифікатів та інших документів, що видаються уповноваженим органом з питань цивільної авіації; строки дії зазначених документів, а також порядку та умов отримання, анулювання, припинення їх дії за результатами проведених перевірок, інспектування та аудиту.

За такого правового регулювання, колегія суддів доходить висновку, що порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній встановлюється авіаційними правилами України.

Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про відповідність оскаржуваних пунктів Правил Конституції України (254к/96-ВР) та нормам профільного закону ( Повітряного кодексу України (3393-17) ).

Доводи скаржника про те, що порядок та умови обмеження обсягу прав на експлуатацію повітряних ліній не належать до питань, що можуть встановлюватись авіаційними правилами України згідно із приписами статті 11 Повітряного кодексу України, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки частиною п`ятою наведеної норми чітко визначено, що Авіаційні правила України встановлюють, зокрема детальний порядок та умови отримання, анулювання, припинення дії та відмови, у тому числі щодо видачі документів (сертифікатів та інших документів, що видаються уповноваженим органом з питань цивільної авіації).

Своєю чергою, згідно із пунктом 1.2 Правил під правом на експлуатацію повітряної лінії розуміється документ встановленої форми, яким засвідчується право зазначеного в ньому авіаперевізника здійснювати повітряні перевезення в обсягах і відповідно до умов, які зазначені в цьому документі, а тому суди попередніх інстанцій слушно зазначили, що у відповідності до частини п`ятої статті 11 Повітряного кодексу України порядок анулювання останнього повинен бути визначений у Авіаційних правилах України.

Також суди попередніх інстанцій погодилися із твердженнями скаржника про те, що анулювання права на експлуатацію повітряної лінії відповідно до статей 216, 217 Господарського кодексу України є видом господарської санкції. Проте із посиланням на рішення Конституційного Суду України від 3 жовтня 1997 року №4-зп (v004p710-97) констатували, що у спірних правовідносинах підлягають застосуванню норми Повітряного кодексу України (3393-17) , які були прийняті пізніше у часі ніж Господарський кодекс України (436-15) , та які передбачають право уповноваженого органу з питань цивільної авіації відмовити у наданні права на експлуатацію певної повітряної лінії та призначенні авіаперевізника або обмежити обсяг права на експлуатацію повітряної лінії.

Проте скаржник із посиланням на частину другу статті 238 ГК України вважає, що адміністративно-господарські санкції можуть бути встановлені виключно законами. Відповідно запровадження Авіаційними правилами України порядку та умов обмеження обсягу прав на експлуатацію повітряних ліній, скаржник вважає незаконним.

Частиною другою статті 238 ГК України встановлено, що види адміністративно-господарських санкцій, умови та порядок їх застосування визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами. Адміністративно-господарські санкції можуть бути встановлені виключно законами.

Судами попередніх інстанцій установлено, що стаття 238 Господарського кодексу України, як і решта цього Кодексу, набула чинності з 1 січня 2004 року.

Водночас 17.09.2011 набрав чинності Повітряний кодекс України (3393-17) , яким врегульовано правові основи діяльності в галузі авіації. Цим Кодексом запроваджено прийняття уповноваженим органом з питань цивільної авіації (Державіаслужба) авіаційних правил України, які відповідно до частини п`ятої статті 11 Повітряного кодексу України встановлюють, зокрема, види, форми сертифікатів та інших документів, що видаються уповноваженим органом з питань цивільної авіації, детальний порядок та умови отримання, анулювання, припинення дії та відмови, у тому числі щодо видачі зазначених документів.

У рішенні від 3 жовтня 1997 року N 4-зп (справа № 18/183-97) Конституційний Суд України виснував, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

Отже, за наявності декількох законів, норми яких по-різному регулюють конкретну сферу суспільних відносин, під час вирішення спорів у цих відносинах суди повинні застосовувати положення закону з урахуванням дії закону у часі за принципом пріоритету тієї норми, яка прийнята пізніше та лишається діючою на момент протікання правовідносин.

За таких обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що в цьому випадку застосуванню підлягають норми Повітряного кодексу України (3393-17) , які були прийняті пізніше у часі, та які передбачають право уповноваженого органу з питань цивільної авіації нормативно врегульовувати питання анулювання/обмеження прав авіаперевізників на експлуатацію повітряних ліній.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (Заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (Заява №4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, Верховний Суд вважає, що ключові аргументи касаційної скарги отримали достатню оцінку.

Вищевикладеним спростовуються доводи касаційної скарги позивача.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.