420/3973/19 Про визнання протиправними діЙ ТА скасування припису Державної архітектурно-будівельної інспекції України Про зупинення підготовчих та будівельних робіт на об`єкті - 26.04.2023 Прийняття

за позовом ОСОБА_1 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 про скасування припису, постанови, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2019 року (прийняте у складі головуючого судді Свиди Л.І.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Кравченка К.В., суддів: Вербицького Н.В., Запоражана Д.В.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивачка) звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК Одеської МР, відповідач), в якому просила:

- скасувати припис відповідача від 11 червня 2019 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт на об`єкті: реконструкція житлового будинку з розширенням та надбудовою мансардного поверху, з підсобними приміщеннями, барбекю, альтанкою та навісом для зберігання власного автотранспорту та спорудами: АДРЕСА_1 ;

- скасувати постанову відповідача №497/19 від 25 червня 2019 року по справі про адміністративне правопорушення.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивачка не допустила порушень, які зазначені в акті перевірки, ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій" не набули чинності та не могли бути порушені позивачем, а висновок будівельно-технічної експертизи спростовує твердження про порушення позивачем вимог пожежної безпеки.

3. Протокольною ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року залучено в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 .

Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2019 року, яке залишене без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року, позовну заяву задоволено.

Скасовано припис Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 11 червня 2019 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт на об`єкті: реконструкція житлового будинку з розширенням та надбудовою мансардного поверху, з підсобними приміщеннями, барбекю, альтанкою та навісом для зберігання власного автотранспорту та спорудами: АДРЕСА_1 .

Скасовано постанову Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради №497/19 від 25 червня 2019 року по справі про адміністративне правопорушення.

Стягнуто з Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради за рахунок його бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 сплачений судовий збір у розмірі 1536,80 грн.

5. Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що по-перше, висновок відповідача про порушення позивачем вимог ДБН Б.2.2.-12:2018 "Планування і забудова території" є помилковим, оскільки цей ДБН не був чинним на час виникнення спірних відносин, а по-друге - в діях позивача відсутні порушення будівельних норм, стандартів та правил, що підтверджується висновком експерта.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції щодо нечинності норм ДБН Б.2.2.-12:2018 "Планування і забудова території" на час виникнення спірних правовідносин та зазначив, що даний факт є самостійною підставою для задоволення позовних вимог.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. 16 березня 2020 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Управління ДАБК Одеської МР.

У касаційній скарзі скаржник просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що на думку відповідача судом першої інстанції не забезпечено повного, всебічного та об`єктивного з`ясування обставин щодо порушень ОСОБА_1 будівельних норм, які відображені у будівельному паспорті.

Управління ДАБК Одеської МР наполягає на порушенні позивачем норм ДБН 5.2.2-12:2018 та зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме правомірності застосування норм ДБН 5.2.2-12:2018. Отже як підставу касаційного оскарження відповідач зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

7. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 березня 2020 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючий суддя Стрелець Т.Г., суддів Рибачука А.І., Тацій Л.В.

8. Ухвалою Верховного Суду від 14 травня 2020 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.

12 червня 2020 року до Верховного Суду надійшов відзив позивачки на касаційну скаргу. ОСОБА_1 просить залишити судові рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення. Наполягає, що ДБН 5.2.2-12:2018, порушення положень якого стало підставою для прийняття спірних рішень Управлінням ДАБК Одеської МР, не набрали чинності, що є підставою для задоволення позову.

04 січня 2022 року від третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору до Верховного Суду надійшов відзив (пояснення). ОСОБА_2 просить задовольнити касаційну скаргу, скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. В обґрунтування своєї позиції третя особа зазначила, що судами при прийнятті оскаржуваних рішень не було досліджено докази щодо порушення позивачкою вимог містобудування та земельного законодавства України, діючих будівельних норм та правил. Судом не прийнято до уваги, що вимоги припису виконані ОСОБА_1, шляхом коригування Будівельного паспорту.

Також 07 березня 2023 року до Верховного суду надійшла заява, в якій ОСОБА_3 просить суд задовольнити касаційну скаргу з огляду на законність оскаржуваних рішень відповідача.

9. Верховний Суд ухвалою від 25 квітня 2023 року закінчив підготовку справи до касаційного розгляду та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 26 квітня 2023 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 є власницею будинку та земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер земельної ділянки: 5110136900:13:007:0025, що підтверджується інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 30.06.2019 року №172054999.

18 лютого 2019 року Управлінням ДАБК Одеської МР зареєстроване повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта - "Реконструкція житлового будинку, з розширенням та надбудовою мансардного поверху, з підсобними приміщеннями, барбекю, альтанкою та навісом для зберігання власного автотранспорту та спорудами", місце розташування об`єкта будівництва: АДРЕСА_1, кадастровий номер: 5110136900:13:007:0025, вид будівництва - реконструкція.

На підставі направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 28 травня 2019 року № 001022, звернень ОСОБА_4, головним спеціалістом інспекційного відділу №1 ДАБК Сафоновим А.Б. проведено позапланову перевірку вказаного об`єкту щодо дотримання суб`єктом містобудування ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів та правил, за результатами якої складено акт перевірки від 11 червня 2019 року №001022.

Перевіркою встановлено, що замовником будівництва під час виконання будівельних робіт з реконструкції житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, не витримані обов`язкові протипожежні відстані між будівлями, чим порушуються п.6.1.40 та п.15.2.2 ДБН Б.2.2.-12:2018 "Планування і забудова території".

Враховуючи виявлені та зафіксовані у акті перевірки порушення, 11 червня 2019 року головним спеціалістом інспекційного відділу №1 ДАБК Сафоновим А.Б. винесений припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт на вказаному об`єкті з цієї дати, та зобов`язано ОСОБА_1 усунути порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил у термін до 11 липня 2019 року.

Також 11 червня 2019 року відповідачем складено протокол про адміністративне правопорушення, згідно якого відповідальність за встановлені правопорушення передбачена частиною першою статті 96 КУпАП.

25 червня 2019 року відповідачем винесено постанову № 497/19 по справі про адміністративне правопорушення, якою позивачку визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 96 КУпАП та накладено штраф у розмірі 1700,00 грн.

Не погодившись з законністю прийняття вказаних припису та постанови позивачка звернулась до суду з цим позовом.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів КАС Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (3038-17) (далі - Закон № 3038-VI (3038-17) ).

Статтею 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" від 20.05.1999 № 687-XIV визначено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом № 3038-VI (3038-17) .

Статтею 1 Закону № 3038-VI передбачено, що замовник - це фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

Згідно зі статтею 4 Закону № 3038-VI об`єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

Відповідно до норм частини першої статті 27 Закону № 3038-VI забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.

Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об`єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.

Частинами першою та другою статті 34 Закону № 3038-VI передбачено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.

Зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.

Як встановлено судами, будівельні роботи на спірному об`єкті будівництва здійснюються на підставі зареєстрованого повідомлення про початок виконання будівельних робіт та виданого будівельного паспорта, оскільки він відноситься до об`єктів з незначним класом наслідків (відповідальності) СС1.

За приписами пункту 4.8 ДБН "А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" проектна документація має бути розроблена з урахуванням усіх документів будівельних норм та стандартів, чинних на час її передачі у виробництво.

Відповідно до положень пункту 11 частини 1 статті 1 Закону № 3038-VI проектна документація - затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об`ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, а також кошториси об`єктів будівництва.

12. Як вбачається з матеріалів справи під час перевірки встановлено, що позивачкою порушено п. 6.1.40 та п. 15.2.2 ДБН Б.2.2.-12:2018 "Планування і забудова території" в частині дотримання обов`язкових протипожежних відстаней між будівлями.

Зі змісту оскаржуваних судових рішень та касаційної скарги вбачається, що ключовим питанням на яке необхідно надати відповідь при вирішенні цієї справи є, чи підлягали застосуванню на момент проведення перевірки норми ДБН Б.2.2.-12:2018 "Планування і забудова території", порушення яких зафіксовані в Акті перевірки.

Так, 23 квітня 2018 року Міністерством регіонального розвитку прийнято Наказ № 100, яким затверджено ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій" (далі - Наказ № 100).

Пунктом 2 вказаного Наказу встановлено, що ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій" (далі - ДБН Б.2.2-12:2018) набирають чинності з першого числа місяця, що настає через 90 днів з дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні Міністерства "Інформаційний бюлетень Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України".

Положення пункту 2 Наказу № 100 не суперечать нормам частини восьмої статті 10 Закону України "Про будівельні норми" відповідно до якої зареєстровані державні та галузеві будівельні норми, зміни до них набирають чинності не раніше ніж через 90 днів з дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні відповідного суб`єкта нормування.

29 травня 2018 року ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій" було опубліковано в Інформаційному бюлетені Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №5/2018.

13. Судами попередніх інстанцій встановлено, що в межах розгляду справи № 826/13433/18 за позовом ТОВ "Старонаводницький парк" та ПАТ "Фірма "Хмельницькбуд" до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України судами була надана оцінка законності Наказу № 100 від 23 квітня 2018 року.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 серпня 2018 року, яка залишена без змін Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року у справі № 826/13433/18, задоволено заяву ТОВ "Старонаводницький парк" про забезпечення адміністративного позову та зупинено дію наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23.04.2018 року №100 "Про затвердження ДБН 5.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій".

На виконання вказаної ухвали, Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30 серпня 2018 року № 228 було зупинено дію Наказу №100 "Про затвердження ДБН 5.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій".

У подальшому рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 грудня 2018 року визнано протиправним та нечинним Наказ №100.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2019 року, яка залишена без змін постановою Верховного Суду від 19 серпня 2021 року, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2018 року скасоване з огляду на неправильність розгляду справи в порядку спрощеного провадження. Адміністративний позов ПАТ "Фірма "Хмельницькбуд" задоволено та визнано протиправним та нечинним Наказ № 100.

14. Враховуючи встановлений спірним Наказом № 100 строк набрання ним чинності, дату його опублікування та дату ухвали Окружного адміністративного суду м. Києва, якою зупинено його дію, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що Наказ № 100 так і не набрав чинності до моменту визнання його протиправним та нечинним постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2019 року.

Тобто, висновки Акта перевірки, які стали підставою для прийняття оскаржуваних рішень відповідача, ґрунтувались на порушеннях ОСОБА_1 норм ДБН Б.2.2-12:2018, що не набрали чинності.

Згідно зі змістом оскаржуваних рішень Управління ДАБК Одеської МР, порушення норм ДБН Б.2.2-12:2018 було єдиною підставою для їх прийняття відповідачем.

Наведена обставина не спростована ні відповідачем у касаційній скарзі, ані третьою особою у відзиві (поясненнях) наданих до суду касаційної інстанції.

Саме тому, колегія суддів КАС ВС погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що в даному випадку факт визнання Наказу № 100 протиправним та нечинним є самостійною підставою для задоволення позовних вимог у цій справі.

Інші доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків судів попередніх інстанцій.

15. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що судові рішення першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни їх відсутні.

Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

16. Враховуючи підстави відкриття касаційного провадження у цій справі, колегія суддів КАС ВС формує висновок, що у зв`язку з зупиненням дії наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23.04.2018 року №100 "Про затвердження ДБН 5.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій" ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 серпня 2018 року у справі № 826/13433/18 до набрання чинності норм цих ДБН та у подальшому визнанням його протиправним та нечинним в межах справи № 826/13433/18, норми ДБН Б.2.2-12:2018 з моменту їх прийняття не набули чинності, а тому не підлягають застосуванню під час виникнення правовідносин щодо планування і забудови територій.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року у справі № 420/3973/19 - залишити без змін.