520/10561/19 Про визнання протиправним та скасування постанови департаменту державного архітектурно-будівельного контролю міста про накладення штрафних санкцій за адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм державних стандартів і правил - 13.03.2023 Прийняття

на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року (суддя Сліденко А.В.) і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2020 року (головуючий суддя Кононенко З.О., судді Сіренко О.І., Калиновський В.А.)

у справі №520/10561/19

за позовом Обслуговуючого кооперативу "КІМ"

до Харківської міської ради в особі Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю, Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради

про скасування постанов

І. РУХ СПРАВИ

1. У жовтні 2019 року Обслуговуючий кооператив "Кім" звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Харківської міської ради в особі Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю (відповідач-1), Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради (відповідач -2, за текстом також Інспекція), в якому просив визнати протиправними та скасувати постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради від 19 вересня 2019 року №158/2391/0/250-19-П, №159/2392/0/250-19-П, №160/2393/0/250-19-П.

2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2020 року, позов задоволено повністю.

3. Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач-2 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати судові рішення та відмовити у позові.

4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін судові рішення.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що позивач згідно з відомостями Єдиного державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень є власником нежитлових будівель літ "А-1", літ. "Б-1", літ. "В-1", літ. "Г-1", літ. "Д-2" по вул. Буковій 4-Б у місті Харкові.

6. Як з`ясовано судом першої інстанції, і визнано учасниками справи, вул. Букова у м.Харкові межує із вул. Клочківською у м. Харкові, утворюючи перехрестя, біля якого розміщена земельна ділянка із кадастровим номером 6310136300:12:003:0054.

7. Рішенням Господарського суду Харківської області від 15 червня 2017 року у справі №922/3875/16 за Обслуговуючим кооперативом "ЖБК КІМ" було визнано право користування частиною земельної ділянки із кадастровим номером 6310136300:12:003:0054 відповідно до рішення Харківської міської ради від 20 квітня 2016 року №184/16.

8. Пунктами 9.1-9.3 додатку №1 до рішення Харківської міської ради від 19 червня 2019 року №1605/19 обслуговуючому кооперативу надано в оренду земельну ділянку із кадастровим номером 6310136300:12:003:0067 площею 2,0722 га для будівництва учбових майстерень за рахунок знесення існуючих будівель літ "А-1", літ. "Б-1", літ. "В-1", літ. "Г-1", літ. "Д-2" по вул. Буковій 4-Б у місті Харкові.

9. У зв`язку з виявленням об`єктів самочинного будівництва на указаній земельній ділянці Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради було відносно заявника видано наказ від 06 серпня 2019 року №306 про призначення позапланового заходу державного нагляду (контролю) у формі перевірки.

10. Згідно з направленнями від 06 серпня 2019 року №659-к та №660-к від 06 серпня 2019 року строк проведення позапланової перевірки був визначений як 07 - 16 серпня 2019 року.

11. Згідно з доповідною запискою працівника Інспекції від 16 серпня 2019 року проведення перевірки не виявилось за можливе.

12. Згодом без прийняття нового окремого письмового рішення про призначення перевірки, а з посиланням на наказ від 06 серпня 2019 року №306 Інспекцією було оформлено направлення на перевірку №752-к, згідно з яким строк проведення позапланової перевірки був визначений з 21 серпня - 04 вересня 2019 року (10 робочих днів).

13. Керівником Кооперативу дане направлення було отримано 21 серпня 2019 року, що підтверджується власноручним підписом на звороті документу.

14. 04 вересня 2019 року без прийняття будь-якого окремого письмового рішення Інспекцією було оформлено направлення на перевірку №802-к, згідно з яким строк проведення позапланової перевірки був визначений як 05-06 вересня 2019 року (10 робочих днів). Доказів отримання керівником Кооперативу цього направлення до матеріалів справи не надано.

15. Результати перевірки були оформлені актом від 06 вересня 2019 року №752/802-А (далі за текстом - Акт).

16. У тексті Акту Інспекцією викладені судження про вчинення Кооперативом низки порушень у сфері містобудівної діяльності, а саме: статей 34, 36 Закону України "Про містобудівну діяльність", частини 1 статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" за рахунок зведення будівель на земельній ділянці із кадастровим номером 6310136300:12:003:0067 без попереднього подання повідомлення про початок будівельних робіт, частин 1 і 2 статті 11 Закону України "Про архітектурну діяльність" за рахунок ведення будівельних робіт без забезпечення здійснення технічного нагляду частин 1 і 3 статті 11 Закону України "Про архітектурну діяльність" за рахунок ведення будівельних робіт без забезпечення здійснення авторського нагляду.

17. 06 вересня 2019 року Інспекцією було складено протокол про порушення Кооперативом частин 1 і 2 статті 11 Закону України "Про архітектурну діяльність" (ведення будівельних робіт без здійснення технічного нагляду).

18. 06 вересня 2019 року Інспекцією було складено протокол про порушення Кооперативом частин 1 і 3 статті 11 Закону України "Про архітектурну діяльність" (ведення будівельних роботі без здійснення авторського нагляду), а також було складено протокол про порушення Кооперативом пункту 1 частини 1 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", частини 1 статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" (ведення будівництва одноповерхових будівель без подання повідомлення про початок будівельних робіт).

19. Перелічені протоколи були направлені на адресу Кооперативу 12 вересня 2019 року та одержані Кооперативом 18 вересня 2019 року.

20. 19 вересня 2019 року з посиланням на Акт та перелічені протоколи Інспекцією були прийняті постанова від 19 вересня 2019 року №158/2391/0/250-19-П про накладення 72252,00 грн штрафу, постанова №1598/2392/0/250-19-П про накладення 80280,00 грн штрафу, постанова №160/2393/0/250-19-П про накладення 100350,00 грн. штрафу.

21. Не погодившись із правомірністю цих постанов, обслуговуючий кооператив звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

22. Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що допущені при проведенні перевірки порушення нівелюють її наслідки у вигляді накладення штрафів. При цьому суди зробили висновки про те, що:

- у спірних правовідносинах будь-яких актів відповідно до пункту 12 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів від 23 травня 2011 року № 553 (553-2011-п) (далі - Порядок №553) Інспекцією не складалось;

- перевірка була проведена без участі суб`єкта містобудування, до відома якого у розумні строки адміністративним органом не було доведено факту призначення заходу державного нагляду (контролю);

- доказів прийняття письмового рішення про продовження строку позапланової перевірки владним суб`єктом до матеріалів справи не подано;

- складений Інспекцією акт перевірки не містить фактичних даних про дату вчинення особою протиправного діяння.

Наведені Інспекцією доводи про початок ведення заявником будівельних робіт на земельній ділянці із кадастровим номером 6310136300:12:003:0067 після прийняття рішення Господарського суду Харківської області від 15 червня 2017 року у справі №922/3875/16 мають характер припущення.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

23. У касаційній скарзі зазначено, що суд апеляційної інстанції застосував норми права без врахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 03 жовтня 2018 року у справі №210/954/17, де зазначено, що "Враховуючи те, що відповідачем виконано свій обов`язок щодо повідомлення позивача про час і місце розгляду справи шляхом направлення на адресу останнього акта перевірки, протоколу та припису, а також те, що зазначене поштове відправлення не вручено адресату з незалежних від відповідача причин, суд апеляційної інстанції зробив висновок, що відповідачем дотримано процедури накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та як наслідок необґрунтованості доводів позивача в цій частині позову".

За висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 21 лютого 2018 року у справі №757/40310/16-а "продовження строку перевірки на підставі службової записки чи шляхом проставлення резолюції, у контексті предмету спору, може вважатися письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю".

Також, на думку скаржника, врахуванню підлягали висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного суду від 19 червня 2018 року у справі № 464/2638/17, від 10 липня 2019 року у справі №133/1909/16-а, від 03 липня 2019 року у справі №159/5666/15-а та від 16 жовтня 2018 року у справі № 815/319/16, зокрема, щодо того, що правопорушення, пов`язане із виконанням будівельних робіт за відсутності дозвільних документів, закінчується моментом завершення таких робіт. За своєю юридичною природою реєстрація декларації про готовність об`єкта до експлуатації, яка містить недостовірну інформації щодо дозвільних документів, як і самочинне будівництво, факт якого встановлений у судовому рішенні в іншій справі, - це правопорушення, які носять триваючий характер.

24. Відповідач стверджує, що суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно послались на відсутність у матеріалах справи письмового рішення керівника Інспекції про продовження перевірки на 2 робочі дні. Таким письмовим рішенням є направлення Інспекції від 04 вересня 2019 року №802-Н. Це направлення відповідає усім ознакам письмового рішення, оскільки воно оформлено у вигляді окремого документа за підписом керівника Інспекції та носить організаційно-розпорядчий характер.

25. Заявник касаційної скарги вважає, що суди не взяли до уваги те, що під час перевірки був присутній голова Обслуговуючого кооперативу "КІМ" Мица Ю.В. Вказане підтверджується тим, що голова кооперативу особисто отримав копію направлення на проведення перевірки від 19 серпня 2019 року №752-Н. Про це свідчить його особистий підпис на зворотній стороні направлення з приміткою: "копію направлення отримав".

Відповідачем виконано обов`язок щодо повідомлення позивача про час і місце розгляду справи шляхом направлення на адресу останнього акту перевірки та протоколу, у якому вказана дата та час розгляду справи. У матеріалах справи наявні фіскальний чек від 12 вересня 2019 року та опис вкладення у цінний лист від 12 вересня 2019 року. Фактично, зазначені документи отримано позивачем за день до винесення оскаржуваних постанов - 18 вересня 2019 року.

26. Інспекція вважає, що суди не врахували, що виявлене правопорушення носить триваючий характер, оскільки воно тривало станом на момент перевірки. При цьому, відповідач зазначає, що будівлі станом на 20 серпня 2019 року ще існували, що виключає можливість пов`язувати момент відліку строку початку виконання будівельних робіт із будь-якою датою, яка є ранішою ніж 20 серпня 2019 року.

27. Крім того у касаційній скарзі зазначено про помилковість висновків судів про віднесення справи до категорії незначної складності.

28. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій та зазначає, зокрема, що перевірка була проведена без участі суб`єкта містобудування, до відома якого у розумні строки адміністративним органом не було доведено факту призначення заходу державного нагляду (контролю). Доказів прийняття письмового рішення про продовження строку позапланової перевірки владним суб`єктом до матеріалів справи не подано, а твердження відповідача у касаційній скарзі про те, що таким документом є направленням № 802-Н, є неприпустимими.

29. Позивач, з посиланням на пункт 75 постанови Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а, стверджує, що адміністративний суд під час перевірки правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, повинен надати правову оцінку тим обставинам, які стали підставою для його прийняття та наведені безпосередньо у цьому рішенні, а не тим, які згодом були виявлені суб`єктом владних повноважень для доведення правомірності ("виправдання") свого рішення.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

30. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, виходить з такого.

31. За приписами частин 1, 3 та 8 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Постанови органів державного архітектурно-будівельного контролю можуть бути оскаржені до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або до суду.

32. За змістом пунктів 5, 9, 16-18, 20-22 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб`єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф.

33. Однією з підстав для задоволення позову судами було посилання на те, що Інспекція не надала доказів належного продовження строку проведення перевірки.

34. У пункті 7 Порядку №553 визначено, що строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

35. Імперативна норма (пункт 7 Порядку № 553) свідчить, що строк проведення перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби строк перевірки може бути продовжений не більше ніж на два робочих дні за рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника. Тобто, максимальний строк перевірки складає 12 робочих днів.

36. Суди попередніх інстанцій встановили, що Інспекцією видано наказ від 06 серпня 2019 року №306 про призначення позапланового заходу державного нагляду (контролю) у формі перевірки. Згідно з направленнями від 06 серпня 2019 року №659-к та №660-к строк проведення позапланової перевірки був визначений з 07 по 16 серпня 2019 року. Згідно з доповідною запискою працівника Інспекції від 16 серпня 2019 року проведення перевірки не виявилось за можливе.

37. Згодом без прийняття нового окремого письмового рішення про призначення перевірки, а з посиланням на наказ №306 Інспекцією було оформлення направлення на перевірку №752-к, згідно з яким строк проведення позапланової перевірки був визначений як 21 серпня - 04 вересня 2019 року (10 робочих днів).

38. У цій справі Інспекція декількома направленнями визначила загальний строк перевірки 20 робочих днів, тоді як норми Порядку №553 дозволяють проводити перевірку в межах 10 днів і продовжувати захід контролю не більш як на два робочих дні.

39. Отже, продовження проведення перевірки та складання акту перевірки відбувалось поза межами передбаченого десятиденного терміну.

40. Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 09 квітня 2021 року у справі №640/4901/20, від 19 серпня 2021 року у справі №640/22646/19.

41. За змістом частини 1 статті 74 КАС України суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.

42. Рішення, прийняті за наслідками незаконної перевірки на підставі висновків акту перевірки, який є недопустимим доказом, не може вважатись правомірним та підлягає скасуванню.

43. За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що недотримання відповідачем порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю нівелює наслідки такого.

44. Верховний Суд вважає самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність проведення перевірки та скасування її наслідків факт проведення такої перевірки понад встановлений пунктом 7 Порядку №553 строк.

45. Згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою як Верховним Судом України у постанові від 27 січня 2015 року у справі №21-425а14, так і у постановах Верховного Суду від 05 лютого 2019 року у справі №821/1157/16, від 05 лютого 2019 року у справі №2а-10138/12/2670, від 04 лютого 2019 року у справі №807/242/14, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу, порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

46. Отже, порушення процедури призначення та проведення перевірки були достатніми підставами для задоволення позовних вимог.

47. Доводи касаційної скарги зазначеного порушення не спростовують.

48. У касаційній скарзі відповідач-2 покликається на неврахування судами правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 21 лютого 2018 року у справі №757/40310/16-а, з приводу форми рішення про продовження перевірки.

49. Проте, колегія суддів зазначає, що висновки, викладені Верховним Судом у постанові від 21 лютого 2018 року у справі № 757/40310/16-а не є релевантними відносно цієї справи, позаяк зроблені Судом за інших фактичних обставин, ніж ті, що є спірними у цій справі.

50. У справі № 757/40310/16-а перевірка з продовженням тривала з 13 по 29 червня 2016 року, тобто загальний строк не перевищував 12 робочих днів, тоді як у справі, що розглядається мало місце перевищення максимального строку перевірки, визначено пунктом 7 Порядку №553.

51. З приводу аргументів скаржника щодо помилкового віднесення справи до незначної складності, колегія суддів враховує те, що відповідно до частини 20 статті 4 КАС України адміністративна справа незначної складності (малозначна справа) - адміністративна справа, у якій характер спірних правовідносин, предмет доказування та склад учасників тощо не вимагають проведення підготовчого провадження та (або) судового засідання для повного та всебічного встановлення її обставин.

52. Згідно із пунктом 10 частини 6 статті 12 КАС України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження.

53. З огляду на приписи вказаного пункту і з урахуванням предмету позову, характеру правовідносин, складності справи, суд першої інстанції скористався своїм дискреційним повноваженням на віднесення справи до категорії справ незначної складності, оскільки позовні вимоги не належать до вичерпного переліку справ, які повинні розглядатися винятково за правилами загального позовного провадження.

54. Посилання скаржника на те, що під час розгляду справи у порядку спрощеного позовного провадження неможливо належно дослідити надані суду докази та документи, які мають значення для правильного вирішення справи є невмотивованими, оскільки учасники справи не обмежені в праві надання суду всіх наявних у них доказів та документів для підтвердження своєї позиції, а суд у випадку необхідності має повноваження для переходу із спрощеного позовного провадження у загальне позовне провадження.

55. Враховуючи наведене, Суд не встановив порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень.

56. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

57. З огляду на викладене, касаційна скарга не підлягає задоволенню, а судові рішення слід залишити без змін.

58. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради залишити без задоволення, а рішення Харківського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2020 року у справі №520/10561/19 - без змін.