460/12784/22 Про визнання протиправною бездіяльність селищної ради щодо невиконання вимог чинного законодавства України в частині подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня Управлінню культури і туризму обласної державної адміністрації про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України об`єкта культурної спадщини національного значення "Руїни замку"; зобов`язання селищної ради подати в установленому законом порядку до органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Управління культури і туризму обласної державної адміністрації пропозиції про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України об`єкта культурної спадщини національного значення "Руїни замку" - 22.02.2023 Прийняття

за позовом Керівника Здолбунівської окружної прокуратури до Соснівської селищної ради Рівненського району Рівненської області в особі Виконавчого комітету, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Заступника керівника Рівненської обласної прокуратури на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 22.06.2022 (головуючий суддя Дуляницька С.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.09.2022 (колегія у складі: головуючого судді: Ніколіної В.В., суддів Гінди О.М., Пліша М.А.),-

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У квітні 2022 року Керівник Здолбунівської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Соснівської селищної ради Рівненського району Рівненської області, в якому просив:

-визнати протиправною бездіяльність Соснівської селищної ради Рівненського району Рівненської області щодо невиконання вимог чинного законодавства України в частині подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня Управлінню культури i туризму Рівненської обласної державної адміністрації про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України об`єкта культурної спадщини національного значення "Руїни замку XV- XVI ст. с. Губків" (охоронний номер 1487, об`єкт взятий під охорону постановою Ради Міністрів Української РСР № 442 від 06.09.1979), що знаходиться в с. Губків Рівненського району Рівненської області;

-зобов`язати Соснівську селищну раду подати в установленому законом порядку до органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації пропозиції про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України об`єкта культурної спадщини національного значення "Руїни замку XV- XVI ст. с. Губків" (охоронний номер 1487, об`єкт взятий під охорону постановою Ради Міністрів Української PCP №442 від 06.09.1979), що знаходиться в с. Губків Рівненського району Рівненської області..

В обґрунтування позову прокурор зазначив, що Соснівська селищна рада не виконала покладені на неї повноваження щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, чим порушила інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини.

Як на підставу звернення до суду з позовом прокурор послався на відсутність органу, уповноваженого державою звертатися до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 22.06.2022, яка залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.09.2022, закрито провадження у справі.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що у спорі, що розглядається, прокурор не реалізує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, оскільки з позову вбачається, що предметом спору є ухилення селищної ради від вжиття заходів щодо подання пропозиції про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України об`єкта культурної спадщини національного значення. Вирішення адміністративним судом спору, який виник між прокуратурою та Соснівською селищною радою, не відповідатиме меті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 22.06.2022 та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.09.2022, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, прокурор звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати вказані судові рішення та направити справу до цього суду першої інстанції для продовження розгляду.

У касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскаржуване судове рішення ухвалено з неправильним застосуванням положень статті 131-1 Конституції України (254к/96-ВР) , а також статей 23 та 24 Закону України "Про прокуратуру".

Окрім того, заявником подані додаткові пояснення, відповідно до яких прокурор зазначив, що Верховним Судом сформована судова практика у справі №260/437/21, відповідно до якої спори цієї категорії підлягають розгляду судом в порядку адміністративного судочинства, а виконавчий орган відповідного органу місцевого самоврядування є належним відповідачем у таких справах.

Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу прокурора не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою Верховного Суду від 21.10.2022 відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Рівненської обласної прокуратури.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що згідно постанови Ради Міністрів Української РСР від 06.09.1979 №442 об`єкт культурної спадщини національного значення "Руїни замку XV- XVI ст. с. Губків" взятий на державний облік, під охорону, охоронний номер 1487.

Разом з тим, облікова документація на об`єкт культурної спадщини національного значення - "Руїни замку XV- XVI ст. с. Губків", охоронний номер 1487, органом, до відання якого належить виконання вказаних функцій, а саме - виконкомом Соснівської селищної ради Рівненського району Рівненської області не виготовлялась та пропозиції до Департаменту культури Рівненської ОДА про занесення такого об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не подавались.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить із наступного.

У цій справі суди встановили, що прокурор звернувся до суду до Соснівської селищної ради, покликаючись на ухилення відповідачем від вжиття заходів щодо подання пропозиції про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України об`єкта культурної спадщини національного значення.

Суди дійшли висновку, що у цьому спорі прокурор не реалізує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, через що провадження у справі підлягає закриттю з підстав, передбачених пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України.

Водночас, Суд звертає увагу на те, що суди першої та апеляційної інстанції, констатувавши, що у спорі, який розглядається, прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, закрили провадження у справі з цих підстав, не врахувавши, що першочергово слід перевірити наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у суді, визначених частиною третьою статті 23 Закону 1697-VII.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України (254к/96-ВР) прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Таким чином, конституційні функції прокуратури визначено безпосередньо у Конституції України (254к/96-ВР) , а законом може визначатися організація і порядок її діяльності.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон №1697-VII (1697-18) , статтею 1 якого визначено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України (254к/96-ВР) функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Зазначення такої мети не виокремлює прокуратуру з поміж інших органів держави, оскільки утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави загалом, тобто метою усіх її органів.

Спеціальною нормою процесуального законодавства, яка поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосується позовних заяв, апеляційних та касаційних скарг, передбачено право та порядок звернення прокурора, зокрема, з позовною заявою у справі, є стаття 53 КАС України.

Так, частинами 3, 4 статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Зі змісту цієї норми Закону слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або ж у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав.

У цій справі прокурор підстави звернення до суду обґрунтував відсутністю органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави.

Як було зазначено Судом, правовою підставою для звернення прокурора з позовом до суду є положення частин 3, 4 статті 53 КАС України, і перевірка права прокурора на звернення до суду з позовом передує розгляду справи по суті.

Суди попередніх інстанцій, дійшли висновку про те, що вирішення адміністративним судом спору, який виник між прокуратурою та Соснівською селищною радою, не відповідатиме меті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою.

Відповідно до пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Отже, у разі встановлення судом відсутності підстав для звернення прокурора до суду, позовна заява підлягає поверненню.

Також пунктом 1 частини 1 статті 240 КАС України передбачено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Тобто, законодавець висловився стосовно порядку вирішення питання наявності у прокурора підстав для звернення до суду в інтересах держави, а також застосування наслідків у разі відсутності таких підстав.

Отже, ключовим у цій справі є питання щодо наявності у прокурора повноважень звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави і з`ясування цього питання передує з`ясуванню інших процесуальних питань, які вирішує суд при прийнятті позовної заяви, у зв`язку з чим питання щодо закриття провадження у цій справі вирішено судом без урахування та дослідження всіх доводів заявника, тому наслідки, передбачені пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України застосовані передчасно.

Верховний Суд також зазначає, що встановивши порушення при постановленні ухвали Рівненського окружного адміністративного суду від 22.06.2022 та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.09.2022, норм процесуального законодавства, Суд не надає оцінки висновкам судів попередніх інстанцій щодо підстав для закриття провадження у справі та доводам касаційної скарги в частині обґрунтування наявності підстав у прокурора для звернення до суду з цим позовом.

Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За наведених вище підстав, Верховний Суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Заступника керівника Рівненської обласної прокуратури задовольнити.

Скасувати ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 22.06.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.09.2022, а справу № 460/12784/22 - направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.