420/6334/18 Про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства екології та природних ресурсів України в частині анулювання ліцензії ТОВ на поводження з небезпечними відходами - 07.12.2022 Прийняття

розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 420/6334/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Утільвторпром" до Міністерства екології та природних ресурсів України про визнання протиправним та скасування наказу, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Міністерства екології та природних ресурсів України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року (ухвалене у складі головуючого судді Бойко О.Я.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого-судді Бітова А.І., суддів: Лук`янчука О.В., Ступакової І.Г.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Утільвторпром" (далі - ТОВ "Утільвторпром", позивач) звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства екології та природних ресурсів України (далі - Мінекології, відповідач"), в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства екології та природних ресурсів України №326 від 11 вересня 2018 року в частині анулювання ліцензії ТОВ "Утільвторпром" (код ЄДРПОУ 39447017), виданої 12 вересня 2016 року за №336, вид діяльності: поводження з небезпечними відходами.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на виконання припису Міністерства екології та природних ресурсів України, товариство усунуло всі виявлені недоліки, та засобами поштового зв`язку 28 квітня 2018 року на адресу відповідача були направлені фотокопії системи автономних зливовідводів промислового майданчика та фотокопії промаркованої тари, яка містить чітке позначення виду відходів, з огляду на які припис виконаний.

Також щодо відсутності на тарі для зберігання відходів позначення класу відходів позивач зазначив, що визначення класу небезпеки відходів встановлювалось Державними санітарними правилами та нормами ДСанПін 2.2.7029-99, затвердженими постановою Головного державного санітарного лікаря України від 01 липня 1999 року №29. Рішенням Держпідприємництва №33 від 15 липня 2014 року дію постанови від 01 липня 1999 року №29 зупинено з 16 вересня 2014 року, оскільки її норми не відповідають вимогам діючого законодавства та принципам державної регуляторної політики. Отже, на дату проведення перевірки та по сьогоднішній день питання визначення класу небезпеки відходів жодним регуляторним актом не врегульовано.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року, яке залишене без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року, адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства екології та природних ресурсів України №326 від 11.09.2018 р. в частині анулювання ліцензії Товариства з обмеженою відповідальністю "Утільвторпром" (код ЄДРПОУ 39447017), виданої 12.09.2016 року за №336, вид діяльності: поводження з небезпечними відходами. Стягнуто з Міністерства екології та природних ресурсів України за рахунок бюджетних асигнувань на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Утільвторпром" судовий збір у розмірі 1762 (одна тисяча сімсот шістьдесят дві),00 грн.

4. Судові рішення обґрунтовані тим, що ТОВ "Утільвторпром" виконало всі вимоги розпорядження Міністерства екології та природних ресурсів України від 23 квітня 2018 року №5/4-7/4062-18. За таких обставин наказ Міністерства екології та природних ресурсів України №326 від 11 вересня 2018 року в частині анулювання ліцензії ТОВ "Утільвторпром", виданої 12 вересня 2016 року за №336, вид діяльності: поводження з небезпечними відходами, суперечить вимогам Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (222-19) , винесений необґрунтовано, без урахування усіх обставин, які мають значення для його прийняття, отже є протиправним і підлягає скасуванню.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. 27 червня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Міністерства екології та природних ресурсів України.

У касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року та прийняти нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли хибних висновків про усунення позивачем встановлених під час проведення перевірки порушень Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою КМУ від 13 липня 2016 року №446 (446-2016-п) (далі - Ліцензійні умови № 446).

Міністерство екології та природних ресурсів України заперечує проти доводів позивача та висновків судів, що про усунення встановлених порушень ТОВ "Утільвторпром" письмово повідомило Мінекології листом від 28 квітня 2018 року. Відповідач наполягає, що в матеріалах справи відсутній лист від 28 квітня 2018 року та докази його направлення відповідачу, отже такий лист на адресу Мінекології не надходив, а порушення не усувались.

6. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27 червня 2019 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

Ухвалою Верховного Суду від 04 липня 2019 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.

23 липня 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив в якому ТОВ "Утільвторпром" просить касаційну скаргу залишити без задоволення, оскільки виявлені порушення Ліцензійних умов були усунені, що підтверджується наявними у справі доказами. На думку позивача доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.

7. Верховний Суд ухвалою від 06 грудня 2022 року відмовив у задоволенні клопотань сторін про розгляд справи за участі їх представників, справу призначив до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 07 грудня 2022 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, основний вид економічної діяльності ТОВ "Утільвторпром" "Збирання безпечних відходів" (код. 38.11), що підтверджується випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

12 вересня 2016 року ТОВ "Утільвторпром" на підставі рішення №336 отримало від Міністерства екології та природних ресурсів України ліцензію вид господарської діяльності: Поводження з небезпечними відходами.

20 квітня 2018 року Міністерство екології та природних ресурсів України провело планову перевірку додержання Ліцензійних умов №446 ТОВ "Утільвторпром".

За результатами перевірки складено акт №20/18 та винесено розпорядження про усунення виявлених недоліків, а саме:

1) п.16 Ліцензійних умов №446 промисловий майданчик для тимчасового зберігання відходів не забезпечений автономним зливо відводом;

2) абз.9 п.16 Ліцензійних умов №446 встановлена тара для зберігання відходів не промаркованою та не містить чіткого позначення виду відходів та їх класу;

3) абз.9 п.6 Ліцензійних умов №446 у наданому паспорті місця видалення відходів (МВВ) відсутня інформація стосовно щорічного перегляду даних за результатами спостережень, контролюючих замірів, додаткових робіт тощо за 2017 рік;

4) п.21 Ліцензійних умов №446 ліцензіат не забезпечив повідомлення органу ліцензування про всі зміни даних, зазначених у документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії, а саме не було повідомлено про зміни керівників підприємства;

5) п.15 Ліцензійних умов №446 ліцензіатом не надано спеціальний паспорт на кожне місце зберігання відходів.

У розпорядженні зазначено, що позивач у термін до 05 травня 2018 року повинен усунути виявлені порушення Ліцензійних умов та подати в письмовій формі до Міністерства екології та природних ресурсів України інформацію про їх усунення, а у разі не виконання цього розпорядження або в разі встановлення факту повторного аналогічного порушення ліцензію буде анульовано.

На підставі посвідчення (направлення) від 31 серпня 2018 року №95/18 та наказу від 03 вересня 2018 року "Про проведення позапланової перевірки" 06 вересня 2018 року посадові особи Мінекології здійснили позапланову перевірку позивача та склали акт № 95/18 та акт 95/18-1 про невиконання розпорядження ТОВ "Утільвторпром" про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності.

В акті №95/18-1 зазначено, що ТОВ "Утільвторпром" не виконало частину вимог розпорядження про усунення порушень Ліцензійних умов №446, а саме:

1) абз.9 п.16 Ліцензійних умов №446 встановлена тара для зберігання відходів не є помаркованою та не містить чіткого позначення виду відходів та їх класу небезпеки.

2) п.15 Ліцензійних умов №446 ліцензіатом не надано спеціальний паспорт на кожне місце зберігання відходів, який повинен містити найменування та код відходів (згідно з державним класифікатором відходів), їх кількісний та якісний склад, походження, технічні характеристики місця чи об`єкта зберігання чи видалення та відомості про методи контролю та безпечної експлуатації цих місць чи об`єктів.

Міністерство екології та природних ресурсів України 11 вересня 2018 року прийняло наказ №326 про анулювання ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами ТОВ "Утільвторпром" від 12 вересня 2016 року №336 (збирання, зберігання, оброблення, утилізація, видалення, знешкодження небезпечних відходів), на підставі акту про невиконання розпорядження позивачем про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності від 06 вересня 2018 року №95/18-1.

Не погоджуючись з законністю наказу Мінекології №326 від 11 вересня 2018 року в частині анулювання ліцензії ТОВ "Утільвторпром" позивач звернувся за захистом своїх прав до суду.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України (2747-15) ) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України (2747-15) , внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (460-20) .

За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України (2747-15) в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX (394-20) .

12. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно преамбули Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) (надалі - Закон №877-V (877-16) ) цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Відповідно до частини третьої статті 2 Закону №877-V контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (222-19) .

Аналогічне положення закріплено у частині сьомій статті 19 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 2 березня 2015 року № 222-VIII (далі - Закон № 222-VIII (222-19) ).

За вимогами частини 1 статті 5 Закону №877-V планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому. Протягом одного року проведення більш як одного планового заходу державного нагляду (контролю) щодо одного суб`єкта господарювання не допускається.

У частинах 1-3 статті 7 Закону закріплено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) і засвідчується печаткою.

Відповідно до частини шостої статті 7 Закону №877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

При цьому, відповідно до частини чотирнадцятої статті 19 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" акт перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов складається в останній день проведення перевірки.

В акті відображаються питання, що перевірялися, та встановлений стан додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов.

У разі встановлення в ході перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов підстав для складання актів, що є підставами для анулювання ліцензії, такі акти складаються як окремі документи в останній день проведення перевірки. Постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року №446 (446-2016-п) затверджено Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

Відповідно до положень пункту 1, 2 Ліцензійних умов № 446 ці Ліцензійні умови встановлюють вичерпний перелік документів, які додаються до заяви про отримання ліцензії на провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами (далі - ліцензія), а також визначають вичерпний перелік організаційних, кадрових, технологічних вимог, обов`язкових для виконання під час провадження зазначеної діяльності.

Ліцензіат зобов`язаний виконувати вимоги цих Ліцензійних умов, а здобувач ліцензії - їм відповідати.

Відповідно до пункту 5 частини другої статті 16 Закону 222-VIII підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є: акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності.

13. Отже, ключовим при розгляді даного позову є питання виконання позивачем вимог розпорядження про усунення порушень Ліцензійних умов та чи підтверджується це належними доказами.

З даного приводу колегія судів Верховного Суду зазначає про таке.

Задовольняючи позовні вимоги суди виходили з того, що позивачем усунуті встановлені в розпорядженні порушення Ліцензійних умов № 446, на підтвердження чого до Міністерства екології та природних ресурсів України був направлений лист вих. № 577 від 28 квітня 2018 року з додатками та поясненнями, а саме про те, що:

- промислові майданчики для тимчасового зберігання відходів забезпечені автономним зливовідводом. На підтвердження чого надано фото (вимога пункту 1 Розпорядження);

- встановлена тара для зберігання відходів є помаркованою. На підтвердження чого надано фото (вимога пункту 2 Розпорядження);

- інформація стосовно щорічного перегляду даних за результатами спостережень, контрольних замірів, додаткових робіт тощо за 2017 рік підтверджується довідкою від 27 квітня 2018 року №576 та листом в Департамент екології від 23 квітня 2018 року №575 (вимога пункту 3 Розпорядження);

- копії протоколів про зміну керівників (вимога пункту 4 Розпорядження);

- спеціальні паспорти на кожне місце зберігання відходів - надаються технологічні регламенти на кожен вид відходів згідно переліку Ліцензії, в яких прописані всі операції, які виконуються з даним видом відходів, в тому числі і правила зберігання. Надані копії технологічних регламентів. (вимога пункту 5 Розпорядження).

14. Касатор зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли хибних висновків про усунення позивачем встановлених під час проведення перевірки порушень Ліцензійних умов № 446 та про письмове повідомлення про таке посадових осіб Мінекології листом від 28 квітня 2018 року. Відповідач наполягає, що в матеріалах справи відсутній лист від 28 квітня 2018 року та докази його направлення відповідачу, отже такий лист на адресу Мінекології не надходив, а порушення не усувались.

З цього приводу судами попередніх інстанцій було встановлено, що направлення на адресу Міністерства екології та природних ресурсів України (03035, м. Київ, вул. Митрополита Липківського, 35) засобами поштового зв`язку листа вих. № 577 від 28 квітня 2018 року з додатками та його отримання відповідачем 11 травня 2018 року підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення (а.с. 11 Том III).

Крім того, у відповіді від 26 квітня 2019 року № 1017/2711-19 на адвокатський запит представника позивача Мінекології повідомило, що зазначений лист був долучений до ліцензійної справи суб`єкта господарювання (а.с. 9 Том III).

Встановлені обставини спростовують доводи касатора, що позивач не направляв документи на виконання вимог розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов та про відсутність таких доказів в матеріалах справи (а.с. 10 Том III).

15. Щодо порушень які відповідач вказав в акті позапланової перевірки та які стали підставою для анулювання ліцензії судами було встановлено наступне.

Клас відходів визначається відповідно до нормативно-правових актів, що затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Визначення класу небезпеки відходів встановлювалось Державними санітарними правилами та нормами ДСанПін 2.2.7029-99, затвердженими Постановою Головного державного санітарного лікаря України від 01 липня 1999 року №29 (далі Постанова №29).

15 липня 2014 року Рішенням Держпідприємництва №33 дію Постанови №29 зупинено з 16 вересня 2014 року, оскільки її норми не відповідали вимогам діючого законодавства та принципам державної регуляторної політики.

Враховуючи викладене на момент проведення перевірки питання визначення класу небезпеки відходів жодним регуляторним актом не врегульовано.

Наданими позивачем фотографіями підтверджено маркування тари для зберігання відходів та позначення видів відходів та їх клас небезпеки.

З огляду на зазначене колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що зазначення в акті перевірки порушення абз.9 п.16 Ліцензійних умов №446 є необґрунтованим.

Стосовно порушення пункту 15 Ліцензійних умов №446, було зазначено, що даною нормою встановлено, що на кожне місце чи об`єкт зберігання відходів у визначеному законодавством порядку складається спеціальний паспорт, в якому зазначаються найменування та код відходів (згідно з державним класифікатором відходів), їх кількісний та якісний склад походження, а також технічні характеристики місця чи об`єкта зберігання чи видалення і відомості про методи контролю та безпечної експлуатації цих місць чи об`єктів (у разі одночасної оренди двома і більше суб`єктами, що провадять господарську діяльність з поводження з небезпечними відходами).

На виконання вимог п.15 Ліцензійних умов №446 ТОВ "Утільвторпром" сформовано Технологічні регламенти на кожен вид відходів згідно з переліком ліцензії №336 від 12 вересня 2016 року, в яких прописано правила зберігання відходів та всі інші встановлені законодавством правила зберігання відходів.

Судами було встановлено, що на підтвердження виконання вимог розпорядження, позивачем долучено до матеріалів справи відповідні документи, які не були взяті до уваги відповідачем.

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для визнання протиправним та скасування спірного наказу №326 від 11 вересня 2018 року в частині анулювання ліцензії ТОВ "Утільвторпром", виданої 12 вересня 2016 року за №336, вид діяльності: поводження з небезпечними відходами.

16. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин при дотриманні норм процесуального права; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року у справі № 420/6334/18 - залишити без змін.