826/655/17 Про визнання протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприйняття Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, та зобов`язання Кабінету Міністрів України невідкладно прийняти рішення про встановлення і затвердження Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури - 07.09.2022 Прийняття

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року (колегія суддів: Пилипенко О.Є., Бєлова Л.В., Костюк Л.О.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи - Головне управління Пенсійного фонду України у місті Києві, Міністерство соціальної політики України, про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,

У січні 2017 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи - Головне управління Пенсійного фонду України, Міністерство соціальної політики України про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприйняття Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено частиною 20 статті 86 Закону України "Про прокуратуру";

- зобов`язати Кабінет Міністрів України невідкладно прийняти рішення про встановлення і затвердження Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури;

- стягнути з Державного бюджету понесені позивачем судові витрати.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2019 року позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприйняття Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури як це передбачено частиною 20 статті 86 Закону України "Про прокуратуру". В іншій частині адміністративного позову відмовлено.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2019 року скасовано.

Адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприйняття Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено частиною 20 статті 86 Закону України "Про прокуратуру".

Зобов`язано Кабінет Міністрів України протягом 30 днів з дня набрання рішенням законної сили вжити заходів та прийняти рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури.

Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить її скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що висновки судів попередніх інстанцій про допущену Кабінетом Міністрів України бездіяльність, в частині неприйняття рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури є передчасними та безпідставними.

Зокрема скаржник зазначає, що Міністерством соціальної політики України відповідно до вимог ст. 86 Закону № 1697-VII розроблено проект постанови "Про затвердження Порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури", який за результатами правової експертизи Міністерством юстиції України визнано таким, що відповідає Конституції України (254к/96-ВР) , а також актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та узгоджується з актами такої ж юридичної сили.

У подальшому проект постанови було подано на погодження Міністерству фінансів України, Міністерству економічного розвитку і торгівлі України, Пенсійному фонду України, Спільному представницькому органу сторони роботодавців на національному рівні, Спільному представницькому органу репрезентативних всеукраїнських об`єднань професійних спілок на національному рівні, Генеральній прокуратурі України.

Міністерством фінансів, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та Пенсійним фондом України були надіслані листи, в яких висловлено зауваження до зазначеного проекту постанови. Зокрема зазначено, що реалізація запропонованих проектом постанови змін потребуватиме додаткових витрат з бюджету Пенсійного фонду, збільшуючи його дефіцит.

Скаржник зазначає, що зазначене свідчить про те, що Кабінетом Міністрів України були здійснені дії, спрямовані на затвердження проекту постанови "Про затвердження Порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури", у зв`язку з чим судами попередніх інстанцій було зроблено необґрунтовані висновки про бездіяльність відповідача щодо затвердження зазначеної вище постанови.

Водночас, скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій не було прийнято до уваги, що непогодження проекту нормативно-правового акту з Міністерством фінансів та Міністерством економічного розвитку і торгівлі України унеможливлює подання його на розгляд Кабінету Міністрів України.

Також скаржник звертає увагу, що суд першої інстанції приймаючи рішення в частині зобов`язання Кабінету Міністрів України протягом 30 днів з дня набрання судовим рішенням законної сили вжити заходів щодо прийняття рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури фактично втрутився в дискреційні повноваження відповідача та вийшов за межі завдань адміністративного судочинства.

Ухвалою Верховного Суду від 15.10.2019 відкрито касаційне провадження.

У відзиві на касаційну скаргу третя особа - Мінсоцполітики доводи та вимоги касаційної скарги підтримало, просить її задовольнити.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами встановлено, що ОСОБА_1 з 1993 року по 2014 рік працював в органах прокуратури на прокурорсько-слідчих посадах.

У лютому 2014 року позивачу призначено пенсію за вислугу років на підставі частини 1 статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" в редакції закону, чинній на час призначення пенсії в розмірі 90% від суми місячної заробітної плати. ОСОБА_1 продовжував працювати на посаді старшого прокурора відділу прокуратури області. Наказом прокурора області від 27 березня 2014 року позивача було звільнено за власним бажанням з посади старшого прокурора на підставі статті 38 Кодексу законів про працю України у зв`язку з виходом на пенсію за вислугу років відповідно до статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру".

У лютому 2016 року позивач звернувся до управління Пенсійного фонду України в м. Житомирі із заявою про перерахунок пенсії за вислугу років, відповідно до Закону України "Про прокуратуру", у розмірі 90% від суми місячного заробітку у зв`язку з підвищенням розміру заробітної плати згідно з довідкою прокуратури Житомирської області від 15 лютого 2016 року №18/93.

Органом пенсійного фонду України відмовлено у проведенні цього перерахунку, що оскаржено позивачем в судовому порядку.

Постановою Корольовського районного суду міста Житомира від 18 липня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.

Підставою для відмови в задоволенні позову стала втрата чинності нормативно-правовими актами, які передбачали право на перерахунок пенсії у разі підвищення заробітної плати працюючим прокурорським працівникам. Не відбулось звуження обсягу існуючого права позивача на отримання пенсії. Так само як і не було факту скасування чи звуження обсягу досягнутих прав за критеріями, зазначеними у рішенні Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року №5-рп/2005 (v005p710-05) . Відмова відповідача перерахувати пенсію не ставить під сумнів саму сутність змісту права на соціальний захист, оскільки наслідком відмови у перерахунку пенсії не було зменшення розміру отримуваної позивачем пенсії.

У постанові Верховного Суду від 05 вересня 2018 року у справі №296/4511/16-а (провадження №К/9901/16299/18) Верховний Суд констатує, що тривала бездіяльність Кабінету Міністрів України, яка полягає у невиконанні вимог пункту 13 Розділу ХІІІ Перехідних положень Закону України "Про прокуратуру" №1697-VII (1697-18) , призвела до правової невизначеності у спірних правовідносинах та ситуації, за якої пенсіонери з числа прокурорів не мають можливості реалізувати своє право на перерахунок пенсії, передбачене статтею 86 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VII. Відтак, відсутність визначених Кабінетом Міністрів України умов та порядку перерахунку призначених працівникам прокуратури пенсій, призвела до того, що Пенсійний фонд України не має правових підстав та законного способу дій для реалізації своїх повноважень, що виключає можливість перерахунку зазначених пенсій відповідачем.

Наведені обставини зумовили звернення позивача до суду із цим позовом.

Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що у місячний строк з дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" №76-VIII (76-19) , а саме з 01 січня 2015 року, Кабінет Міністрів України зобов`язаний був, зокрема, забезпечити прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації цього Закону, у тому числі щодо визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, натомість Урядом відповідний нормативно-правовий акт не прийнято і умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури не визначено, у зв`язку з чим позовна вимога щодо визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України є законною та обґрунтованою.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.

Згідно із Конституцією України (254к/96-ВР) Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частини перша, третя статті 113); в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання (частина перша статті 117); здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України (пункт 10 статті 116); організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією і законами України (частина друга статті 120).

За юридичною позицією Конституційного Суду України, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності при виданні постанов і розпоряджень повинен виходити із закріплених за ним виключно Конституцією та законами України повноважень, які не можуть встановлюватися іншими правовими актами (указами Президента України, постановами Верховної Ради України, власними актами) (абзац четвертий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 11.11.2008 № 25-рп/2008).

За приписами статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 113 Основного Закону визначено, що Кабінет Міністрів України у своїй дальності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

За змістом статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Конституції і законів України.

Статтею 2 Закону України від 27.02.2014 №794-VII "Про Кабінет Міністрів України" передбачено, що до основних завдань Кабінету Міністрів України віднесено виконання законів України.

Згідно з ч. 1 ст. 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон № 794-VII (794-18) ) Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України (254к/96-ВР) , цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Частиною 1 ст. 49 Закону № 794-VII встановлено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

У частині 2 ст. 49 Закону № 794-VII зазначено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Відповідно до ч. 2, 3 ст. 50 Закону № 794-VІІ проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.

Отже, Кабінет Міністрів України уповноважений видавати акти нормативного характеру, що видаються у формі постанов на основі та на виконання законів України.

Відповідно до ст. 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.

Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

15 липня 2015 року набув чинності Закон України "Про прокуратуру" №1697-VІІ (1697-18) , ч. 1 ст. 86 якого установлено, що прокурори мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років.

Відповідно до ч. 20 ст. ст. 86 Закону № 1697-VІІ умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.

Підпунктом 1 п. 13 Розділу XIII Закону № 1697-VІІ (1697-18) Кабінет Міністрів України зобов`язано у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.

Відтак, повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури після 15 липня 2015 року законодавець делегував Кабінету Міністрів України.

Відповідно до абзацу 2 п. 1 параграфу 32 Регламент Кабінету Міністрів України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 950 від 18 липня 2007 року (950-2007-п) розроблення проекту акта починається невідкладно після отримання відповідного завдання та триває виходячи з необхідності врахування у загальному часі підготовки проекту акта вимог, встановлених цим Регламентом щодо часу, достатнього для погодження проекту акта заінтересованими органами, та часу, достатнього для проведення Мін`юстом правової експертизи.

Аналіз наведених правових норм свідчить про те, що у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування Закону № 1697-VІІ (1697-18) , а саме до 25 січня 2015 року, Кабінет Міністрів України був зобов`язаний, зокрема, забезпечити прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації цього Закону, у тому числі щодо визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури.

Водночас Урядом відповідний нормативно-правовий акт у строк до 25 січня 2015 року, не прийнято і умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури не визначено.

Посилання відповідача на неможливість прийняття відповідного нормативно-правового акта з огляду на те, що проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами та іншими органами влади, вірно не взято судами першої та апеляційної інстанцій до уваги, оскільки це не спростовує факт невиконання вимог закону.

Як було встановлено судами попередніх інстанцій, Міністерством соціальної політики України розроблено проект постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури".

09 грудня 2016 року Міністерством юстиції України складено висновок за результатами правової експертизи до проекту зазначеної постанови. Згідно цього висновку проект постанови погоджено із зауваженнями в частині невідповідності вимогам нормопроектувальної техніки.

Згідно довідки про погодження проекту постанови, проект погоджено із Міністерством фінансів України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Пенсійним фондом України, Спільним представницьким органом сторони роботодавців на національному рівні, Спільним всеукраїнським об`єднань професійних спілок на національному рівні, Генеральною прокуратурою України.

Листами Міністерства фінансів України від 06 жовтня 2017 року № 31-09030-12-5/28175, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 06 жовтня 2016 року № 3641-03/32095-03, Пенсійного фонду України від 30 вересня 2016 року № 30214/07-20 надано зауваження до проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури".

У вказаних зауваженнях зазначено, що проект постанови у запропонованій редакції не підтримується у зв`язку з тим, що реалізація запропонованих ним змін потребуватиме додаткових витрат з бюджету Пенсійного фонду України, збільшуючи його дефіцит. При цьому, Міністерством фінансів України звернуто увагу, що у порушення параграфа 34 Регламенту, до проекту постанови не надано відповідних обґрунтувань та розрахунків із визначенням джерел покриття додаткових витрат.

Водночас Кабінетом Міністрів України жодних дій на усунення недоліків, визначених зазначеними органами у листах, не вчинялось.

У зв`язку з наведеним, оскільки відповідач у встановлений Законом № 1697-VІІ (1697-18) строк не затвердив умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, та така бездіяльність триває, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку про обґрунтованість позовних вимог та зобов`язав Кабінет Міністрів України протягом 30 днів з дня набрання рішенням законної сили вжити заходів та прийняти рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури.

При цьому слід зазначити, що в своїх рішеннях Європейський суд з прав людини застосовує підхід, згідно з яким дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення від 26 жовтня 2000 року у справі "Hasanv. Bulgaria" заява №. 30985/96).

Верховний Суд звертає увагу, що Кабінет Міністрів України протягом тривалого часу ухиляється від прийняття рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, необхідність прийняття яких Законом № 1697-VІІ (1697-18) покладено саме на відповідача, що у свою чергу, призвело до неможливості пенсійними органами провести перерахунок пенсій працівникам прокуратури та численних звернень пенсіонерів до суду щодо оскарження таких дій територіальних управлінь Пенсійного фонду України.

Вказані висновки сформовані в постанові Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 826/8546/18 за аналогічними спірними правовідносинами.

Колегія суддів звертає увагу, що рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2019 (va07p710-19) № 7-р(II)/2019 визнано таким, що не відповідає Конституції України (254к/96-ВР) (є неконституційним), положення частини двадцятої статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами, яким передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.

Водночас відповідно до ст. 152 Конституції України положення частини двадцятої статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII втратило чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення, а тому станом на час розгляду цієї справи судами частина 20 вказаної статті була чинною.

Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX (460-20) ) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на наведене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.