161/15661/16-а Про визнання протиправним та скасування постанови департаменту державного архітектурно-будівельного контролю міста про накладення штрафних санкцій за адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм державних стандартів і правил - 05.09.2022 Прийняття

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2020 року (прийняте судом у складі судді Димарчук Т.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2021 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Довгої О.І., суддів: Глушко І.В., Запотічного І.І.) у справі за позовом ФОП ОСОБА_2 до відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради (далі - відділ ДАБК) про визнання рішення протиправним, -

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У листопаді 2016 року ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 24, винесену 09.11.2016 начальником відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради Маслюком Юрієм Олександровичем.

На обґрунтування позовних вимог ФОП ОСОБА_1 покликався на те, що спірною постановою відповідача його визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 частини першої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф в розмірі 130 500 грн. Підставою для накладення стягнення відповідач зазначав те, що проектна документація, розроблена приватним підприємцем ОСОБА_1 і передана замовнику для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, не відповідає вимогам законодавства, містобудівній документації, вихідним даним для проектування, будівельним нормам, державним стандартам та правила. Зокрема, зазначено що фактично проектом передбачено проведення не капітального ремонту як визначено назвою, а реконструкції з надбудовою додаткового поверху, чим порушено пункти 3.7, 3.21, 4.3, 7.1 додатка А, ДБН А.2.2-3-2014, порушено вимоги пунктів 5.4, 5.5, 6.1 ДБН В.3.2-2-2009, частини першої статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Постановою Верховного Суду від 20 лютого 2020 року скасовано постанову Луцького міськрайонного суду Волинської області від 30 березня 2017 року про відмову у задоволенні позову, та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року, якою рішення суду першої інстанції залишено без змін, - скасовано, та направлено справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2020 року відмовлено у задоволенні позову.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 15 березня 2021 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що фактично проектом передбачено проведення не капітального ремонту, як визначено назвою, а реконструкції з надбудовою додаткового поверху. У матеріалах справи відсутні докази, які б підтверджували право позивача здійснювати будівельні роботи з реконструкції житлового будинку. Відтак, з огляду на обставини справи та з урахуванням дослідження дотримання відповідачем процедури притягнення позивача до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, суд першої інстанції дійшов висновку про правомірність дій відповідача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

27 травня 2021 року ФОП ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постановлені у цій справі судові рішення скасувати та прийняти нове - про задоволення позову.

У скарзі, зокрема, зазначає, що він, як суб`єкт містобудування, не попереджався про проведення позапланової перевірки, не був присутнім при її проведенні, акт щодо нього не складався, а був складений стосовно ОСОБА_3, тобто він був позбавлений можливості реалізувати своє право подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження, заперечення тощо.

Отже, на думку скаржника, позапланову перевірку було проведено з грубим порушенням основних засад архітектурно-будівельного контролю.

Посилається на те, що акт перевірки ОСОБА_3, як суб`єкта містобудування - замовника, не може бути носієм доказової інформації, нібито встановлених порушень з боку саме позивача.

Зазначає, що суд апеляційної інстанції прийняв рішення без урахування висновку викладеного у постанові Верховного Суду від 07.02.2019 у справі № 201/3017/17(2-а/201/281/2017) про те, що виявлені посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності фіксуються у відповідних актах, які складаються відносно кожного конкретного суб`єкта містобудування. Акт, складений стосовно одного суб`єкта містобудування не може бути підставою для складання протоколу, припису, та постанови про накладення штрафу на позивача, який є іншим суб`єктом містобудування щодо якого перевірка не проводилась і акт відносно нього не складався.

Йдеться у скарзі й про те, що ОСОБА_4 не мала повноважень на самопредставництво Луцької міської ради.

У відзиві на касаційну скаргу відділ ДАБК просить залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.05.2021 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В.. судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г., касаційну скаргу передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 03.06.2021 відкрив касаційне провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

На підставі звернень ГУ НП у Волинській області від 27.09.2016 № 3/15448, а також ОСОБА_5 від 21.10.2016 та ОСОБА_6 від 24.10.2016 начальником відділу ДАБК Луцької міської ради видано наказ № 158 від 25.10.2016 на проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва "Капітальний ремонт даху над квартирою АДРЕСА_1".

Головний спеціаліст відділу ДАБК Королюк В.М. провів позапланову перевірку дотримання ОСОБА_3 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва "Капітальний ремонт даху над квартирою АДРЕСА_1", за результатами якої 02.11. 2016 склав відповідний акт.

За змістом акта, під час перевірки дотримання вимог законодавства, встановлено, що замовник ОСОБА_3 подала декларацію про початок виконання будівельних робіт (зареєстрована 28.07.2016 № ВЛ 082162100439) на "Капітальний ремонт даху над квартирою АДРЕСА_1". Декларацією передбачається виконання будівельних робіт без зміни геометричних розмірів та функціонального призначення об`єкта (капітальний ремонт). Проектна документація розроблена приватним підприємцем ОСОБА_1 і передана замовнику для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування, будівельних норм, державних стандартів та правил. Зокрема, вказаною проектною документацією - аркуші стадія П без номера (план пожежного відсіку, план даху, фасади, план крокв) передбачено надбудову мансардного поверху над квартирою НОМЕР_2, а саме: мурування нових стін, підняття вентиляційних каналів, коминів, установка нових дверних та віконних прорізів, об`єднання квартири НОМЕР_2 сходами з горищними (мансардними) приміщеннями, зміна конструктивної схеми кроквяної системи і стін, що збільшує навантаження на несучі стіни та фундаменти будинку, та змінює основні техніко-економічні показники будинку АДРЕСА_3 та квартири НОМЕР_2 у цьому будинку в частині будівельного об`єму, загальної площі, житлової площі, тобто фактично проектом передбачено проведення не капітального ремонту як визначено назвою, а реконструкцію з надбудовою додаткового поверху, при цьому відсутні вихідні дані на проектування - містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки та технічні умови, відсутні звіти про обстеження будівельних конструкцій фундаментів та стін будинку, не проведені інженерні вишукування, чим порушено п.3.7, п.3.21, п.4.3, п.7.1 додатка А, ДБН А.2.2-3-2014, порушено вимоги п.5.4, п.5.5, п.6.1, ДБН В.3.2-2-2009, частину першу статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Об`єкт віднесено до ІІ категорії складності.

До акта додані матеріали фіксації стану виконання будівельних робіт, з яких видно, що над квартирою АДРЕСА_1 проводиться надбудова, в яку монтується вихід з квартири під нею.

02.11.2016 головний спеціаліст відділу ДАБК Королюк В.М. склав щодо ОСОБА_1, як проектанта, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому зафіксував, що проектна документація розроблена приватним підприємцем ОСОБА_1 і передана замовнику для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування, будівельних норм, державних стандартів та правил. Зокрема, вказаною проектною документацією - аркуші стадія П без номера (план пожежного відсіку, план даху, фасади, план крокв) передбачено надбудову мансардного поверху над квартирою НОМЕР_2, а саме: мурування нових стін, підняття вентиляційних каналів, коминів, установка нових дверних та віконних прорізів, об`єднання квартири НОМЕР_2 сходами з горищними (мансардними) приміщеннями, зміна конструктивної схеми кроквяної системи і стін, що збільшує навантаження на несучі стіни та фундаменти будинку, та змінює основні техніко-економічні показники будинку АДРЕСА_3 та квартири НОМЕР_2 у цьому будинку в частині будівельного об`єму, загальної площі, житлової площі, тобто фактично проектом передбачено проведення не капітального ремонту як визначено назвою, а реконструкцію з надбудовою додаткового поверху, при цьому відсутні вихідні дані на проектування - містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки та технічні умови, відсутні звіти про обстеження будівельних конструкцій фундаментів та стін будинку, не проведені інженерні вишукування, чим порушено п.3.7, п.3.21, п.4.3, п.7.1 додатка А, ДБН А.2.2-3-2014, порушено вимоги п.5.4, п.5.5, п.6.1, ДБН В.3.2-2-2009, ч.1 ст. 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

На підставі акта перевірки та протоколу 09.11.2016 відповідач прийняв постанову №24, якою визнав позивача винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом другим частини першої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та наклав штраф в розмірі 130 500 грн.

Позивач з прийнятою постановою не погодився та звернувся до суду з позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Щодо доводу позивача про те, що його (проектувальника) протиправно притягнуто до відповідальності на підставі акта перевірки іншого суб`єкта містобудування (замовника), слід зазначити таке.

Верховний Суд у постанові від 07.02.2019 у справі № 201/3017/17 вже викладав правову позицію щодо подібних правовідносин та зазначив, що акт, складений відносно замовника не може бути підставою для складання протоколу, припису та постанови про накладення штрафу на позивача (підрядника).

Так, Верховний Суд у зазначеній справі не погодився з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що виявлення під час перевірки замовника по відповідному об`єкту будівництва порушень позивача як підрядника вимог законодавства, що регулює містобудівну діяльність, може слугувати підставою для прийняття протоколу, припису про усунення порушень та постанови про застосування санкцій.

На кожному конкретному об`єкті будівництва можуть знаходитися (виконувати роботи) суб`єкти містобудування, перелічені у пункті 1 Порядку проведення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 533 (далі - Порядок). Отже, при проведенні перевірки об`єкта будівництва можуть бути виявлені порушення зі сторони одного або декількох суб`єктів містобудування.

У пункті 16 зазначеного Порядку встановлено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

Верховний Суд звернув увагу на те, що у пункті 18 Порядку зазначено, що керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Відтак, виявлені посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил фіксуються у відповідних актах, які складаються відносно кожного конкретного суб`єкта містобудування (адже у пункті 18 Порядку зазначається, що акт надається керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки), який виконує (або виконував) відповідні роботи на об`єкті будівництва, який підлягає перевірці.

У пункті 17 Порядку визначено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис). Із зазначеної норми вбачається, що протокол та припис складаються на підставі фактичних обставин, встановлених у відповідному акті. Акт, протокол та припис також є підставами для винесення постанови про накладення штрафу на відповідного суб`єкта містобудування.

Однією з гарантій дотримання чинного законодавства під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю є дотримання прав суб`єктів містобудування, закріплених у пункті 13 Порядку. Зокрема, у абзацах 3-5 пункту 13 Порядку встановлено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки. Окрім того, у пункті 21 Порядку також зазначено, що якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

Отже, у зазначеній справі Верховний Суд погодився із доводами касаційної скарги щодо того, що акт, складений стосовно замовника будівництва не може бути підставою для складання протоколу, припису та постанови про накладення штрафу на підрядника. Акт відносно підрядника не складався. Крім того, той факт, що акт, в якому були встановлені порушення підрядника, був складений щодо замовника будівництва, порушило права позивача. А саме право бути присутнім під час проведення перевірки, подавати заперечення на акт перевірки та надавати пояснення с приводу нібито встановлених порушень.

У розглядуваній справі суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 07.02.2019 у справі № 201/3017/17(2-а/201/281/2017).

Так, у цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що позапланова перевірка проведена щодо дотримання ОСОБА_3 (замовником) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва "Капітальний ремонт даху над квартирою АДРЕСА_1", за результатами якої 02.11.2016 скалено акт. 02.11.2016 щодо ФОП ОСОБА_1, як проектувальника, складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

На підставі цих акта та протоколу 09.11.2016 відповідач прийняв постанову № 24, якою визнав позивача винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 частини першої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та наклав штраф в сумі 130 500 грн.

З огляду на викладене, враховуючи те, що відповідач склав протокол та постанову про накладення штрафу на позивача, як проектувальника, на підставі акта перевірки іншого суб`єкта містобудування - замовника, з огляду на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 07.02.2019 у справі № 201/3017/17(2-а/201/281/2017), акт, складений стосовно ОСОБА_3 (замовника) не може бути підставою для складання протоколу та постанови про накладення штрафу на позивача (проектувальника). Акт відносно ФОП ОСОБА_1 (проектувальника) не складався. Крім того, той факт, що акт, в якому були встановлені порушення проектувальника, був складений щодо замовника, порушило права позивача, А саме право бути присутнім під час проведення перевірки, подавати заперечення на акт перевірки та надавати пояснення з приводу встановлених контролюючим органом порушень.

Колегія суддів Верховного Суду також вважає за необхідне зазначити, що об`єктом перевірки органу державного архітектурно-будівельного контролю є будівельний об`єкт, на якому проводиться перевірка (будівля, споруда тощо), проте предметом контролю з боку держави є дотримання вимог законодавства суб`єктом господарювання, виявлення винних осіб та притягнення їх до відповідальності (частина перша статті 41, стаття 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"). Отже, в аспекті відповідальності суб`єкта за недотримання вимог закону слід розглядати правовідносини між контролюючим органом та відповідним суб`єктом містобудування (замовником, проектувальником, підрядником та експертною організацією).

Також слід звернути увагу на те, що акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Таку правову позицію висловлено Верховним Судом України у спорах між суб`єктами господарювання та контролюючими органами (постанови від 10.09.2013 № 21-237а13, від 09.12.2014 № 21-511а14, від 07.07.2015 № 21-334а15, від 03.11.2015 № 21-99а15, від 17.11.2015 № 21-4133а15).

Тому акт стосовно замовника не може бути носієм доказової інформації про вчинені позивачем порушення, а протокол та постанова, складені стосовно ФОП ОСОБА_1 (проектувальника), складені на підставі цього акта, не є наслідком його перевірки, і не можуть бути підставами притягнення його до відповідальності, передбаченої Законом України "Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності".

За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалення нового рішення про задоволення позову.

Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Позивач сплатив судовий збір:

- за подання апеляційних скарг: на постанову Луцького міськрайонного суду Волинської області від 30.03.2017 у сумі 1435,50 грн (квитанція № 87 від 22.05.2017); на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16.10.2020 у сумі 2067,00 грн (квитанція від 18.11.2020 № 19958497);

- за подання касаційних скарг: на постанову Луцького міськрайонного суду Волинської області від 30.03.2017 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 28.09.2017 у сумі 1722,60 грн (квитанція № 26 від 23.10.2017); на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16.10.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.03.2021 у сумі 2756,00 грн (квитанція № 12 від 26.05.2021).

У матеріалах справи відсутні документи, які б свідчили про сплату позивачем судового збору за подання позовної заяви.

Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Враховуючи зазначене та у зв`язку із задоволенням позову ФОП ОСОБА_1, понесенні позивачем судові витрати за звернення до суду із позовом, апеляційною та касаційною скаргою підлягають відшкодуванню за рахунок бюджетних асигнувань відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради, загальна сума яких становить 7981,10 грн.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити.

Скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2021 року.

Ухвалити нову постанову.

Позов задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 24, винесену 09 листопада 2016 року начальником відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради Маслюком Юрієм Олександровичем.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради (43025, м. Луцьк, вул. Лесі Українки, 35, код ЄДРПОУ 04051327) на користь Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер платника податків НОМЕР_1 ) судові витрати: 1) за подання апеляційних скарг: на постанову Луцького міськрайонного суду Волинської області від 30.03.2017 у сумі 1435,50 грн (одна тисяча чотириста тридцять п`ять гривень 50 коп.; квитанція № 87 від 22.05.2017); на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16.10.2020 у сумі 2067,00 грн (дві тисячі шістдесят сім гривень; квитанція від 18.11.2020 № 19958497); 2) за подання касаційних скарг: на постанову Луцького міськрайонного суду Волинської області від 30.03.2017 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 28.09.2017 у сумі 1722,60 грн (одна тисяча сімсот двадцять дві гривні 60 коп.; квитанція № 26 від 23.10.2017); на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16.10.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.03.2021 у сумі 2756,00 грн (дві тисячі сімсот п`ятдесят шість гривень; квитанція № 12 від 26.05.2021).