ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 липня 2022 року
м. Київ
справа № 522/17869/17
адміністративне провадження № К/9901/7901/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянув у порядку спрощеного провадження без виклику сторін у касаційній інстанції справу № 522/17869/17
за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, Товариство з обмеженою відповідальністю "Флагман-К" про скасування рішення
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Одеської міської ради
на постанову Приморського районного суду м. Одеси від 22 листопада 2017 року, ухвалену суддею Шенцевою О.П.
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Кравченка К.В., суддів: Джабурія О.В., Вербицької Н.В.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Приморського районного суду м. Одеси з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Одеської міської ради (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю "Флагман-К" (далі - ТОВ "Флагман-К"), у якому просила:
1.1. скасувати рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради № 407 від 24 грудня 2015 року про встановлення тарифів з утримання будинку і споруд та прибудинкової території, розташованих за адресою: АДРЕСА_1, для ТОВ "Флагман-К" (далі - рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради № 407).
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем прийнято оскаржуване рішення № 407 про встановлення для ТОВ "Флагман-К" тарифів з утримання будинку і споруд та прибудинкової території, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 власницею квартири АДРЕСА_2 у якому є позивачка.
2.2. Позивачка уважає, що ТОВ "Флагман-К" не мало правових підстав подавати виконавчому комітету Одеської міської ради на затвердження тарифи на послуги з утримання будинку і споруд та прибудинкових територій, адже ТОВ "Флагман-К" не є виробником або виконавцем житлово-комунальних послуг відповідно до Закону України "Про житлово-комунальні послуги" від 24 червня 2004 року № 1875-IV (1875-15) (далі - Закон № 1875-IV (1875-15) ), а відтак і не може формувати ціни чи тарифи на такі послуги.
2.3. Таким чином, на думку позивачки, рішення відповідача є неправомірним та таким, що суперечить законодавству, а визначені тарифи вважає економічно необґрунтованими. Зокрема, позивачка зазначає, що в будинку по АДРЕСА_1 відсутні внутрішньобудинкові системи гарячого водопостачання і теплопостачання, так як згідно проекту цього будинку передбачена автономна система опалення та гарячого водопостачання, а отже не може бути встановлено тариф на технічне обслуговування внутрішньобудинкових систем гарячого водопостачання і теплопостачання. Окрім того, безпідставним, на думку позивачки, є включення до переліку тарифів послугу з поливання газонів, клуб, дворів оскільки на території дому за вищевказаною адресою відсутні клумби та газони.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до договору на обслуговування та ремонт будинку та прибудинкової території від 01 вересня 2009 року, ТОВ "Флагман-К" надає послуги з утримання та обслуговування вказаного житлового будинку власницею квартири АДРЕСА_2 у якому є позивачка.
4. Листом від 09 вересня 2015 року № 49 ТОВ "Флагман-К" звернулося до Департаменту економічного розвитку Одеської міської ради з проханням визначити та затвердити нові тарифи для обслуговування будинку та прибудинкової території.
5. 22 жовтня 2015 року на офіційному вебсайті Одеської міської ради було розміщено проект рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради № 407, а 07 грудня 2015 року розміщено доопрацьований проект цього рішення.
6. 24 грудня 2015 року Виконавчим комітетом Одеської міської ради прийнято оскаржуване рішення № 407, яким встановлено ТОВ "Флагман-К" тарифи з утримання будинку і споруд та прибудинкової території, розташованих за адресою: АДРЕСА_1
7. Згідно з додатком до вказаного рішення в структуру тарифів входять, зокрема, послуги з технічного обслуговування внутрішньобудинкових систем: гарячого і холодного водопостачання, водовідведення, теплопостачання, зливної каналізації, поточний ремонт конструктивних елементів, внутрішньо будинкових систем гарячого і холодного водопостачання, водовідведення, теплопостачання та зливної каналізації; поливання газонів, клумб, дворів.
8. Позивачка, вважаючи, що вказаним рішенням порушено її права та охоронювані законом інтереси, звернулася з цим позовом до суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
9. Постановою Приморського районного суду міста Одеси від 22 листопада 2017 року позов задоволено та скасовано оскаржуване рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради № 407.
10. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до статті 10 Закону України "Про об`єднання співвласників багатоквартирного будинку" до виключної компетенції загальних зборів членів об`єднання відноситься, зокрема, затвердження кошторису і балансу об`єднання, а також визначення розмірів внесків та платежів членами об`єднання. Вказане підтверджується роз`ясненням Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України "Щодо погодження /затвердження/ тарифів органами місцевого самоврядування внесків на житлово-комунальні послуги для ОСББ та ЖБК", викладеним у листі від 30 листопада 2012 року №7/10-19373.
10.1. На думку суду першої інстанції, ТОВ "Флагман-К" не є виробником або виконавцем ЖКП відповідно до Закону "Про житлово-комунальні послуги" (2189-19) , тож воно не надає і не виробляє цих послуг, а отже, і не формує тарифів на послуги, які б підлягали встановленню органами місцевого самоврядування. Таким чином, суд дійшов висновку, що відповідно до діючого законодавства встановлення тарифів на послуги з утримання будинку і споруд та прибудинкової території для ТОВ "Флагман-К" не потребує затвердження їх рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради, тобто органом місцевого самоврядування.
11. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково; визнано нечинним рішення виконавчого комітету Одеської міської ради № 407; в решті позовних вимог відмовлено.
12. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов частково, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ТОВ "Флагман-К" перед затвердженням тарифів безпідставно не звертався до відповідача з пропозицією провести громадські слухання відповідно до правил, встановлених Порядком формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 травня 2009 року № 529 (529-2009-п) , Статутом територіальної громади міста Одеси, а саме: не проведено громадські слухання щодо встановлення тарифів. Крім цього, суд апеляційної інстанції визнав деякі тарифи, встановлені цим рішенням, необґрунтованими. Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що оскаржуване рішення відповідача є регуляторним актом, тому останній мав обов`язок оприлюднити його проект, однак докази виконання вказаного обов`язку суду апеляційної інстанції не надані.
13. Постановою Верховного Суду від 12 листопада 2020 року скасовано постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року, а справу направлено на новий розгляд до П`ятого апеляційного адміністративного суду.
14. У вказаній постанові суд касаційної інстанції навів наступні висновки та мотиви, з яких скасовані рішення суду першої та апеляційної інстанції, і які є обов`язковими для суду апеляційної інстанції при новому розгляді цієї справи, зокрема:
14.1. є помилковим застосування при вирішенні цього спору Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 травня 2009 року № 529 (529-2009-п) (далі - Порядок № 529), який втратив чинність у 2011 році та висновок суду апеляційної інстанції про наявність у відповідача обов`язку проведення громадських слухань щодо встановлення спірних тарифів в порядку, визначеному Статутом територіальної громади міста Одеси;
14.2. рішення органу місцевого самоврядування про встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги (у тому числі, шляхом коригування тарифів) не є регуляторним актом і на нього не поширюється Закон України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року № 1160-IV (1160-15) ;
14.3. є помилковим застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин Закону України "Про об`єднання співвласників багатоквартирного будинку" від 29 листопада 2001 року № 2866-III (2866-14) , оскільки спірні правовідносини, зокрема, врегульовані Законом № 1875-IV (1875-15) ;
14.4. суди не врахували під час вирішення цієї справи положення Порядку доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30 липня 2012 року № 390 (z1380-12) , зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 16 серпня 2012 року за № 1380/21692 (z1380-12) (далі - Порядок № 390), та приписи Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року №869 (869-2011-п) (далі - Порядок № 869) та не перевірили обґрунтованість розрахунків тарифів, поданих третьою особою на затвердження відповідачу;
14.5. проект рішення виконавчого комітету Одеської міської ради № 407 відповідно до статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI (2939-17) ) підлягав обов`язковому оприлюдненню відповідачем не пізніш як за 20 робочих днів до дати його розгляду з метою прийняття відповідно до вимог.
15. За наслідками нового розгляду справи постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року постанову Приморського районного суду м.Одеси від 22 листопада 2017 року скасовано та прийнято у справі нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради № 407. У решті позовних вимог відмовлено.
16. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов частково, суд апеляційної інстанції погодився з твердженням позивачки про відсутність у вказаному багатоквартирному будинку внутрішньобудинкової системи гарячого водопостачання та теплопостачання через обладнання квартир цього будинку системами автономного опалення та водопостачання, а також про відсутність клумб та газонів на прибудинковій території, оскільки жодних доказів зворотного ні відповідач, ні третя особа суду не надали. Виходячи з цього, за розсудом суду, включення до розрахунку тарифу послуг з технічного обслуговування та поточного ремонту конструктивних елементів систем внутрішньобудинкової системи гарячого водопостачання та теплопостачання, а також послуг з поливання клумб та газонів є безпідставним.
16.1. При цьому колегія суддів відхилила посилання відповідача на те, що до розрахунку тарифу включені послуги з тими назвами, які відповідають Типовому переліку послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що є додатком до постанови Кабінету Міністрів України від 20 травня 2009 року № 529 (529-2009-п) , оскільки останнім не надані докази того, що до затверджених тарифів не було включено вартість послуг по технічному обслуговуванню та поточному ремонту конструктивних елементів систем внутрішньобудинкової системи гарячого водопостачання та теплопостачання.
16.2. Також, суд апеляційної інстанції зазначив, що за результатами перевірки калькуляції послуг з утримання будинку та прибудинкової території (розрахунок тарифу) Департамент економічного розвитку Одеської міської ради направив ТОВ "Флагман-К" лист від 11 вересня 2015 року № 2362/01-41/03, де виклав ряд зауважень, які впливають на вартість тарифів в цьому розрахунку. Однак, ні відповідач, ні третя особа не надали суду доказів того, що ТОВ "Флагман-К" врахувало та усунуло порушення, на які вказав Департамент економічного розвитку Одеської міської ради у вищевказаному листі, або ж надало обґрунтовані заперечення на них. Більш того, затверджені спірним рішенням тарифи повністю відповідають тим тарифам, які ТОВ "Флагман-К" надало на розгляд та затвердження відповідачу, і до яких були висунуті зауваження.
16.3. Що стосується дотримання відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення, то суд апеляційної інстанції зауважив, що доопрацьований проект цього рішення опубліковано на офіційному сайті Одеської міської ради 07 грудня 2015 року, а саме рішення було прийнято 24 грудня 2015 року. Тому оприлюднення остаточного варіанту проекту цього рішення було здійснено без дотримання терміну, визначеного частиною третьою статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", в редакції чинній на час виникнення спірних відносин, тобто не пізніш як за 20 робочих днів до дати його розгляду з метою прийняття.
16.4. Водночас суд апеляційної інстанції зазначив, що перелік тих послуг, які наведені у додатку до оскаржуваного рішення виконавчого комітету Одеської міської ради № 407 визначені пунктом 2 частини першої статті 13 Закону № 1875-IV, а отже тарифи на них підлягали затвердженню рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради. Отже, розроблення та подання на затвердження розрахунків щодо рівня цін/тарифів на житлово-комунальні послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, віднесено до обов`язків виконавців таких послуг, а в даному випадку це ТОВ "Флагман-К".
16.5. Судом також зазначено, що відповідачем підтверджено факт дотримання вимог Порядку № 390, а саме долучені докази доведення ТОВ "Флагман-К" до споживачів обґрунтувань причин необхідності встановлення тарифу шляхом розміщення інформації на офіційному сайті міста Одеси 07 вересня 2015 року, в газеті "Одеський вісник" від 12 вересня 2015 року № 35, а також надано копію протоколу зборів мешканців щодо обговорення проекту тарифів та переліку послуг з утримання будинку і споруд та прибудинкової території №1 від 15 вересня 2015 року.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
17. 09 березня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Виконавчого комітету Одеської міської ради, де скаржник просить скасувати постанову Приморського районного суду м.Одеси від 22 листопада 2017 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
18. Ця касаційна скарга подана з підстав, визначених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України щодо відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування частини третьої статті 15 Закону № 2939-VI (у редакції чинній станом на момент прийняття оскаржуваного рішення Виконавчим комітетом Одеської міської ради), а саме чи підлягає оприлюдненню за 20 робочих днів остаточний варіант проекту рішення після внесення змін до нього (зауважень та пропозицій, внесених до проекту) до дати його розгляду з метою прийняття.
18.1. Обґрунтовуючи касаційну скаргу цією підставою скаржник зазначає, що Закон № 2939-VI (2939-17) не містив норми, якою б прямо передбачався обов`язок розпорядника інформації повторно оприлюднювати проекти рішень після їх доопрацювання, зокрема, остаточного варіанту, саме за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою їх прийняття.
18.2. В частині дотримання вимог Порядку № 390 скаржник посилається на те, що ТОВ "Флагман-К" було доведено до відома споживачів інформацію про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів.
18.3. Щодо обґрунтованості тарифів, встановлених оскаржуваним рішенням, скаржник указує, що суди попередніх інстанцій в порушення відповідних приписів КАС України (2747-15) не дослідили зібрані у справі докази, які свідчать про обґрунтованість розрахунків тарифів та не вжили жодних заходів з метою всебічного, повного та об`єктивного встановлення обставин правомірності та підставності таких розрахунків чим порушили приписи статей 90, 242 КАС України.
18.4. Порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права за доводами касаційної скарги полягає у недотриманні судами процедури розгляду цієї справи, а саме в порядку статті 171 КАС України (в редакції чинній на час відкриття провадження у справі судом першої інстанції).
19. 09 березня 2021 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Губська О.А., Соколов В.М.
20. 29 березня 2021 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного Суду від 29 березня 2021 року № 520/0/78-21 у зв`язку з відпусткою судді Губської О.А., що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
21. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29 березня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
22. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 18 липня 2022 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку спрощеного провадження без виклику сторін за наявними у справі матеріалами.
Позиція інших учасників справи
23. 21 квітня 2021 року від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому позивачка посилається на не обґрунтованість доводів цієї касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення прийняте судом апеляційної інстанції залишити без змін.
23.1. Зокрема, зазначає, що у порушення вимог Порядку № 390 суб`єктом господарювання не доведено інформацію про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів до споживачів, оскільки оголошення ніде не розміщувалося. Посилається на те, що на підтвердження доводів позивача щодо відсутності внутрішньобудинкових систем гарячого водопостачання і теплопостачання було надано рішення Приморського районного суду від 28 березня 2013 року у справі №1522/20594/12, де позивач ОСОБА_1 та інші позивачі (власники квартир будинку) довели суду, що такі системи в будинку відсутні, а тому суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку щодо ненадання ТОВ "Флагман-К" таких послуг. Звертає увагу на те, що жодний План прибудинкової території з Приморською райдержадміністрацією не узгоджувався, не підписувався та не затверджувався, а тому в основу калькуляції витрат на послуги покладені недостовірні відомості, що в подальшому призвело до затвердження відповідачем спірного рішення. Крім того зазначає, що Департаментом економічного розвитку Одеської міської ради було зауважено, що ТОВ "Флагман-К" необхідно для підтвердження надати фактичну площу, періодичність проведення та копії щомісячних актів виконаних робіт. Однак актів виконаних робіт відповідачем не було надано, а посилання на квитанції про оплату не можуть підтверджувати їх надання та встановлення вартості взагалі.
24. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29 березня 2021 року про відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою Виконавчого комітету Одеської міської ради на постанову Приморського районного суду м. Одеси від 22 листопада 2017 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року у справі № 522/17869/17 третя особа отримала 05 квітня 2021 року, що підтверджується наявними у матеріалах справи рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення ПАТ "Укрпошта", ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 0102932713605.
25. Від третьої особи відзив на касаційну скаргу не надходив, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Позиція Верховного Суду
Нормативне регулювання, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
26. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
27. Зі змісту ухвали Верховного Суду від 29 березня 2021 року слідує, що провадження у справі відкрито з підстав, визначених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування частини третьої статті 15 Закону № 2939-VI (у редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення), зокрема щодо наявності обов`язку розпорядника інформації повторно оприлюднювати проекти рішень після їх доопрацювання, зокрема, остаточного варіанту, саме за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою їх прийняття.
28. Спірним питанням у цій справі є (не)правомірність рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради № 407 від 24 грудня 2015 року про встановлення тарифів з утримання будинку і споруд та прибудинкової території.
29. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
30. Питанню правомірності оскаржуваного рішення передує питання наявності у Виконавчого комітету Одеської міської ради компетенції щодо прийняття рішення про встановлення тарифів на побутові, комунальні послуги.
31. Так, відповідно до пункту 2 частини першої статті 7 та пункту 2 частини першої статті 14 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" від 24 червня 2004 року № 1875-IV (у редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, далі - Закон № 1875-IV (1875-15) ) до повноважень органів місцевого самоврядування належить встановлення цін/тарифів на комунальні послуги відповідно до закону для надання на відповідній території.
32. Повноваження органів місцевого самоврядування щодо встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги визначені статтею 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (у редакції чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення), абзацом 2 пункту "а" частини першої якої було визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить встановлення в порядку і межах, визначених законом, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.
33. Відповідно до частини першої статті 13 Закону № 1875-IV залежно від функціонального призначення житлово-комунальні послуги поділяються, зокрема, на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій (прибирання внутрішньобудинкових приміщень та прибудинкової території, санітарно-технічне обслуговування, обслуговування внутрішньобудинкових мереж, утримання ліфтів, освітлення місць загального користування, поточний ремонт, вивезення побутових відходів тощо).
34. Як установлено судом апеляційної інстанції перелік послуг, який наведено у додатку до оскаржуваного рішення виконавчого комітету Одеської міської ради № 407, відповідає послугам, визначеним у пункті 2 частини першої статті 13 Закону № 1875-IV.
35. Таким чином суд апеляційної інстанції вірно зазначив, що тарифи на послуги з утримання будинку і споруд та прибудинкової території, розташованих за адресою: АДРЕСА_1 для ТОВ "Флагман-К" повинні встановлюватися рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради.
36. Відповідно до частини першої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
37. Згідно частини п`ятої статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.
38. Частиною шостою статті 59 Закону № 280/97-ВР встановлено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.
39. Частиною десятою цієї ж статті передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
40. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
41. Наданню оцінки дотримання судами попередніх інстанцій порядку розгляду цієї справи необхідним є з`ясування чи поширюється спеціальний порядок розгляду спорів про визнання нечинними нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування на спір щодо оскарження рішення виконавчого комітету міської ради про встановлення тарифів з утримання будинку і споруд та прибудинкової території.
42. У статті 4 КАС України у чинній редакції визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
43. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
44. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
45. Зі змісту оскаржуваного рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради № 407 слідує, що воно прийнято на підставі абзацу 2 пункту "а" частини першої статті 28, статті 52 Закону № 280/97-ВР, статей 7, 31 Закону № 1875-IV, Порядку № 869. Вказаним рішенням встановлено ТОВ "Флагман-К" тарифи на послуги з утримання будинку і споруд та прибудинкової території визначені у додатку до рішення. Зазначено, що це рішення набирає чинності з дня його офіційного оприлюднення.
46. З наведеного слідує, що оскаржуване рішення прийнято органом місцевого самоврядування на підставі наданих вищевказаними Законами повноважень щодо ухвалення рішень з питань, які належать до їх відання, та за встановленою Законом № 280/97-ВР (280/97-ВР) процедурою. Вказане рішення не обмежуються дією у часі, поширює свою дію на певне коло осіб - мешканців будинку за адресою: АДРЕСА_1 та є обов`язковим для мешканців вказаного будинку, процедура набрання чинності цим рішенням відбувається у відповідності до частини п`ятої статті 59 Закону № 280/97-ВР. Зміни до вказаного рішення вносяться у порядку частини шостої статті 59 Закону № 280/97-ВР.
47. Отже, оскаржуване рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради № 407 має ознаки нормативно-правового акту, а відтак розгляд справи щодо його оскарження повинен відбуватися за правилами статті 264 КАС України (у редакції до 15 грудня 2017 року стаття 171 КАС України).
48. Своєю чергою статтею 171 КАС України (у відповідній редакції) визначалися особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.
49. Зокрема, правила цієї статті поширювалися на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування.
50. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на один місяць. Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині. Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта виявлено незаконність або невідповідність правовому акту вищої юридичної сили інших правових актів чи їх окремих положень, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, які впливають на прийняття постанови у справі, суд визнає такі акти чи їх окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили. Постанова суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку. Резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили. Правила цієї статті застосовуються також у випадках, коли питання про законність нормативно-правового акта чи відповідність його правовому акту вищої юридичної сили постало під час розгляду іншої адміністративної справи.
51. Норми аналогічного змісту закріплено у статтях 264, 265 КАС України у редакції чинній після 15 грудня 2017 року.
52. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності" від 10 червня 1997 року № 503/97 (503/97) , "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні "Офіційний вісник України" від 13 грудня 1996 року № 1207/96 (1207/96) .
53. Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб з огляду на рішення Європейського суду з прав людини у справах "Федоров та Федорова проти України", "Слюсар проти України", "Лучанінова проти України", "Меріт проти України", "Ріпан проти Австрії".
54. Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта.
55. За доводами касаційної скарги суди попередніх інстанцій протиправно вирішили справу без застосування приписів статті 171 КАС України (у редакції чинній на момент звернення позивачки до суду із цим позовом), що вказує на порушення процедури вирішення спору, а саме відповідачем не було опублікувано оголошення про відкриття провадження у справі у виданні, у якому оскаржуване рішення було офіційно оприлюднено.
56. Зі змісту рішення суду першої інстанції слідує, що ця справа була розглянута за процедурою оскарження актів індивідуальної дії та як наслідок оскаржуване рішення відповідача було скасовано.
57. Виконавчий комітет Одеської міської ради, не погоджуючись з постановою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, та в ході апеляційного перегляду справи подав до суду клопотання, де просив суд апеляційної інстанції постановити ухвалу, якою зобов`язати виконавчий комітет Одеської міської ради опублікувати в офіційному друкованому виданні Одеської міської ради - газеті "Одесский вестник", оголошення щодо оскарження ОСОБА_1 рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 24 грудня 2015 року № 407, із зазначенням в оголошенні вимог позивача щодо оскарженого акту, реквізити нормативно-правового акта, дати, часу і місця судового розгляду адміністративної справи № 522/17869/17.
58. Зазначене клопотання апелянт обґрунтовував необхідністю дотримання приписів статті 264 КАС України щодо процедури розгляду справи про оскарження нормативно-правового акту.
59. Ухвалою від 12 вересня 2018 року суд апеляційної інстанції відмовив у задоволенні клопотання Одеської міської ради про зобов`язання відповідача опублікувати оголошення про оскарження нормативного-правового акта, оскільки відповідно до частин четвертої-сьомої статті 264 КАС України таке оголошення публікується на підставі ухвали суду першої інстанції про відкриття провадження у справі, у той час як вказане вище клопотання подано відповідачем на стадії апеляційного розгляду справи.
60. При цьому, суд апеляційної інстанції за результатами розгляду справи застосував положення частини третьої статті 264 КАС та дійшов висновку, що оскаржуване рішення відповідача підлягає визнанню протиправним та нечинним.
61. Водночас недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія такого акту.
62. Разом з тим, як зазначалося, судом першої інстанції не було дотримано вищевказаного порядку розгляду спорів щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, визначеного статтею 264 КАС України, що є істотним порушенням норм процесуального права.
63. Без дотримання встановленого КАС України (2747-15) порядку розгляду цієї справи, зокрема, без зобов`язання відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі у виданні, у якому оскаржуване рішення було офіційно оприлюднено, унаслідок чого всі заінтересовані особи не були належним чином повідомлені про судовий розгляд цієї справи, ухвалені у ній рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.
64. Своєю чергою до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
65. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
66. З огляду на те, що допущене судом першої інстанції порушення норм процесуального права, а саме - недотримання спеціального порядку розгляду спорів про оскарження нормативно-правового акта, яке не було враховано судом апеляційної інстанції, унеможливлює встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, й не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, колегія суддів дійшла висновку про необхідність скасування оскаржуваних судових рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції, якому під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене у цій постанові.
67. У зв`язку з цим, суд касаційної інстанції не надає оцінку решті аргументів касаційної скарги, адже наведені порушення норм процесуального права унеможливлюють здійснення касаційного перегляду постанов суду першої та апеляційної інстанцій по суті прийнятих рішень та викладених у них висновків щодо застосування норм матеріального права.
68. А відтак суд касаційної інстанції не надає оцінку доводам касаційної скарги щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій частини третьої статті 15 Закону № 2939-VI (у редакції чинній станом на момент прийняття оскаржуваного рішення Виконавчим комітетом Одеської міської ради) та підставам касаційного оскарження судових рішень за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
69. З огляду на результат касаційного розгляду у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 262, 341, 349, 353, 355- 356, 359 КАС України, Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Виконавчого комітету Одеської міської ради задовольнити.
2. Постанову Приморського районного суду м. Одеси від 22 листопада 2017 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року у справі № 522/17869/17 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов