200/7172/20-а Про визнання протиправним та скасування рішення Кадрової комісії з атестації прокурорів про неуспішне проходження особою атестації за результатами складання іспиту, скасувати наказ про звільнення особи з посади в Офісі генерального прокурора, поновити особу на посаді, та стягнення з Офісу генерального прокурора на користь особи середній заробіток за час вимушеного прогулу - 19.07.2022 Прийняття

за касаційною скаргою Донецької обласної прокуратури на ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2021 (головуючий суддя - Сіваченко І.В., судді - Блохін А.А., Гаврищук Т.Г.)

І. Історія справи

1. У серпні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Донецької обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, в якому просила суд:

- визнати протиправним і скасувати наказ Прокуратури Донецької області №392-к від 04.05.2020 про звільнення з посади прокурора відділу роботи з кадрами прокуратури Донецької області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України від 14.10.2014 №1697-VІІ "Про прокуратуру";

- визнати протиправним і скасувати рішення №89 від 02.04.2020 кадрової комісії №2 Офісу Генерального прокуратури про неуспішне проходження атестації прокурором відділу роботи з кадрами прокуратури Донецької області;

- поновити її в органах прокуратури з 05.05.2020 на посаді прокурора відділу роботи з кадрами прокуратури Донецької області або на рівнозначній посаді в органі прокуратури України, який буде створено замість прокуратури Донецької області, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури на посаді прокурор;

- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 05.05.2020 і до моменту фактичного поновлення на посаді прокурора.

2. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 20.11.2020 у задоволенні позову відмовлено повністю.

3. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач звернулася до Першого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій просила скасувати рішення місцевого суду та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

4. Під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції позивачем заявлено клопотання про зупинення провадження у даній справі до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України у справі №3/116(20) за поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (254к/96-ВР) Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ (113-20) .

5. Клопотання мотивовано тим, що при винесенні спірних рішень відповідачі керувалися нормами Закону №113-ІХ від 19.09.2019 (113-20) , конституційність якого є предметом розгляду Великої палати Конституційного Суду України, а тому позивач вважала, що існує об`єктивна неможливість розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи №3/116(20).

Короткий зміст оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції

6. Ухвалою Першого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2021 зупинено провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20.11.2020 у справі №200/7172/20-а до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України у справі №3/116(20) за поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (254к/96-ВР) Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 №113-ІХ (113-20) .

7. При винесенні оскаржуваної ухвали суд апеляційної інстанції керувався тим, що при винесенні спірних рішень відповідачі керувалися нормами Закону №113-IX (113-20) , конституційність якого наразі є предметом розгляду Великої палати Конституційного Суду України, та дійшов висновку про те, що існує об`єктивна неможливість розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи №3/116(20), а відтак провадження у справі № 200/5411/20-а необхідно зупинити.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

8. У березні 2021 року Донецькою обласною прокуратурою подано касаційну скаргу на ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2021.

9. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить оскаржувану ухвалу скасувати та направити справу на продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

10. Касаційна скарга обґрунтована тим, що справа, до завершення розгляду якої зупинено провадження у цій справі, не пов`язана з встановленням фактичних обставин, а відтак об`єктивної неможливості її розгляду не існує. Скаржник зазначає про відсутність перешкод для суду надати самостійну правову оцінку положенням Закону №113-ІХ (113-20) .

11. Відповідач вказує, що предметом розгляду у цій справі є законність дій та рішень відповідачів станом на час їх вчинення, та припущення про те, що Закон №113-ІХ (113-20) у подальшому може бути визнаний неконституційним не може впливати на оцінку таких дій та рішень.

12. Відзиву на касаційну скаргу у встановлений судом строк від учасників справи не надійшло.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

13. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19.03.2021 для розгляду справи №200/7172/20-а визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мельник-Томенко Ж.М., Соколов В.М.

14. Ухвалою Верховного Суду від 06.04.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

15. Ухвалою Верховного Суду від 11.07.2022 адміністративну справу призначено до судового розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

ІІ. Позиція Верховного Суду

16. Згідно з ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

17. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

18. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі, зокрема, у разі об`єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі. Суд не може посилатися на об`єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.

19. Під неможливістю розгляду справи до вирішення іншої справи слід розуміти те, що обставини, які розглядаються в такій іншій справі, не можуть бути встановлені адміністративним судом самостійно через обмеженість своєї юрисдикції щодо конкретної справи внаслідок непідвідомчості, обмеженості предметом позову, неможливості розгляду тотожної справи, певної черговості розгляду вимог тощо.

20. Зупиняючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що при прийнятті спірних рішень відповідачі керувалися нормами Закону №113-ІХ (113-20) , конституційність яких наразі є предметом розгляду Великої палати Конституційного Суду України, що вказує на об`єктивну неможливість розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи №3/116(20).

21. Разом з тим, суд апеляційної інстанції не врахував, що за приписами статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України (254к/96-ВР) або якщо була порушена встановлена Конституцією України (254к/96-ВР) процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

22. У статті 58 Конституції України встановлено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

23. Отже, закони, інші правові акти або їхні окремі положення втрачають чинність у визначений Конституційним Судом України день, але не раніше дня ухвалення ним рішення. Виключенням із цього правила може бути надання нормі права ретроактивної дії у випадках пом`якшення або скасування юридичної відповідальності фізичної особи.

24. Верховний Суд наголошує, що зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, є доцільним у випадках, коли предметом розгляду органу конституційної юрисдикції є норми закону чи іншого акта, якими врегульовано питання щодо юридичної відповідальності фізичної особи (мають зворотню дію). В інших випадках визнання неконституційним закону чи іншого акта не матиме впливу на правове регулювання відносин, що виникли (відбулися) до ухвалення рішення Конституційним Судом України.

Аналогічна правова позиція вже була викладена Верховним Судом, зокрема у постановах від 08.07.2021 у справі №200/5310/20-а, від 27.05.2021 у справі №200/5716/20-а, від 17.06.2021 у справі №200/5440/20-а.

25. Вирішуючи питання щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав, визначених пунктом 3 частини першої статті 236 КАС України, суд повинен належним чином проаналізувати ймовірні наслідки ухвалення Конституційним Судом України рішення за результатом розгляду справи, їхній взаємозв`язок із спірними правовідносинами, що є предметом розгляду в адміністративній справі, підставами позову, і відобразити відповідні висновки у своїй ухвалі.

26. У спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, пов`язаних із реалізацією Закону №113-IX (113-20) , зупинення провадження в адміністративних справах до розгляду Конституційним Судом України питання щодо конституційності положень вказаного Закону може бути визнано доцільним за умов дійсної пов`язаності потенційного результату розгляду цього питання з фактичними обставинами адміністративної справи та належного обґрунтування судом необхідності такого зупинення.

27. Водночас, вирішуючи питання щодо зупинення провадження у справі, суд апеляційної інстанції належним чином не обґрунтував наявності зв`язку між очікуваним рішенням Конституційного Суду України за наслідками розгляду вказаного конституційного подання і предметом цього спору, а також в достатній мірі не конкретизував, в чому саме полягає об`єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення органом конституційної юрисдикції зазначеного подання та не відобразив відповідні висновки у своїй ухвалі.

28. Фактично підставою для зупинення стало те, що у позиції відповідачів є посилання на Закон №113-ІХ (113-20) й конституційність його положень розглядається Конституційним Судом України. У чому полягає потреба зупинення провадження та її взаємозв`язок зі спірними правовідносинами, судом не обґрунтовано.

29. Колегія суддів Верховного Суду також враховує правовий висновок, викладений у постанові об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 12.12.2019 у справі №826/25204/15, згідно з яким тривале зволікання судами з розглядом трудових спорів, різновидом яких є спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, ставить під загрозу дотримання з боку України пункту 1 статті 6 Конвенції.

30. До того ж, слід зауважити, що зупинення провадження у справі щодо проходження публічної служби покладає на обох сторін надмірний тягар правової невизначеності.

31. Так, орган, з якого звільнено особу, не може прийняти на цю посаду іншу особу з огляду на можливість поновлення на цій посаді попереднього працівника, а особа, яку звільнено, не розуміє перспективи свого подальшого проходження публічної служби та потреби у працевлаштуванні.

32. У зв`язку з цим, для цієї категорії справ законодавством встановлено стислі процесуальні строки з метою своєчасного і оперативного розгляду, а саме: місячний строк для звернення до суду замість загального шестимісячного; віднесено такі справи до справ незначної складності зі зменшеними строками розгляду.

33. Крім того, трудові спори пов`язані з можливістю поновлення особи на роботі. У такому випадку на користь особи стягується середній заробіток за час вимушеного прогулу, який за рахунок надміру тривалого розгляду справи може сягнути величезних розмірів за відсутності у цьому вини органу.

34. Отже, невиправдане зупинення провадження у справах такої категорії є неприпустимим і не відповідає завданням адміністративного судочинства.

Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 01.10.2021 у справі №240/7715/20, від 17.06.2021 у справі №640/23666/19, від 30.06.2021 у справі №200/5456/20-а, від 18.11.2021 у справі №120/2101/20-а, від 19.04.2022 у справі № 200/1079/20-а.

35. Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо наявності правових підстав для зупинення провадження у цій справі до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України у справі №3/116(20) за поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (254к/96-ВР) Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 №113-ІХ (113-20) .

36. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

37. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

38. Оскільки суд апеляційної інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу про зупинення провадження у справі, допустив порушення норм процесуального права, касаційну скаргу Донецької обласної прокуратури слід задовольнити, ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2021 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до Першого апеляційного адміністративного суду.

39. З огляду на результат касаційного перегляду справи перерозподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Донецької обласної прокуратури задовольнити.

2. Ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2021 скасувати, справу направити для продовження розгляду до Першого апеляційного адміністративного суду.