813/2703/16 Про визнання протиправним і скасування розпорядження районної державної адміністрації "Про анулювання будівельного паспорта" - 12.07.2022 Прийняття

розглянувши у відкритому судовому засіданні у режимі відеоконференції справу за позовом ОСОБА_1 до Городоцької районної державної адміністрації, треті особи - Орендне підприємство Львівське обласне проектно-виробниче архітектурно планувальне бюро, відділ містобудування та архітектури Городоцької районної державної адміністрації, про визнання протиправним і скасування розпорядження, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Долгополова О.М., Пліща М.А., Святецького В.В. від 23 квітня 2019 року,

1. Позивачу видано будівельний паспорт щодо реконструкції житлового будинку, на підставі якого ним зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт. У ході перевірки встановлено, що позивачем здійснюється не реконструкція, а має місце нове будівництво. У зв`язку із встановленим, відповідачем прийнято розпорядження про анулювання будівельного паспорт.

2. Для правильного вирішення справи слід відповісти на питання: чи наділений орган, який видав будівельний паспорт, повноваженням скасовувати його у випадку, коли на підставі зазначеного документу виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

3. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Городоцької районної державної адміністрації, треті особи - Орендне підприємство Львівське обласне проектно-виробниче архітектурно планувальне бюро, відділ містобудування та архітектури Городоцької районної державної адміністрації, про визнання протиправним і скасування розпорядження, у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Городоцької районної державної адміністрації від 14 березня 2016 року № 96 "Про анулювання будівельного паспорта".

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2017 року позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено.

Визнано протиправним та скасовано розпорядження Городоцької районної державної адміністрації від 14 березня 2016 року № 96 "Про анулювання будівельного паспорта".

5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що отримуючи документи для реконструкцію житлового будинку позивач не мав зауважень чи обтяжень встановлених відповідачем чи законодавством України. Натомість, позивачем виконані всі необхідні дії щодо отримання на законних підставах необхідних документів для забудови відповідно до діючого законодавства.

6. Відповідно до будівельного паспорта на реконструкцію житлового будинку по АДРЕСА_1, позивачем було влаштовано новий фундамент згідно затвердженої документації.

7. Порядком видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року № 103 (z0902-11) , не передбачено право уповноваженого органу містобудування та архітектури щодо прийняття рішення про скасування будівельного паспорту.

8. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2017 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.

9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що по факту здійснюється нове будівництво, а не реконструкцію існуючого житлового будинку, всупереч будівельних норм. Здійснення нового будівництва є свідченням невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проєктів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам, що у відповідності до пункту 2.4 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки є підставою для відмови у видачі будівельного паспорта.

10. Оскільки з урахуванням встановлених обставин для відмови у видачі будівельного паспорта, виданий будівельний паспорт підлягає анулюванню, як такий, що суперечить вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, відтак приймаючи оскаржене рішення відповідач діяв в межах повноважень, на підставі закону та у спосіб, що передбачений чинним законодавством.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

11. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року, та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2017 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідно до свідоцтва про право власності ОСОБА_1 є власником будинку за адресою: АДРЕСА_1 .

13. Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області на підставі звернення ОСОБА_2 23 липня 2015 року проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил громадянином ОСОБА_1 на об`єкті будівництва житлового будинку по АДРЕСА_1, за результатами якої складено акт № 212/05-742.

14. Перевіркою встановлено, що ОСОБА_1 здійснила у 2015 році будівництво фундаменту під житловий будинок розміром 8,80 Х 8,05 м. Облаштовано фундамент по периметру будівлі в землі із виступом над землею на висоту 30 - 50 см. Вказане будівництво здійснено на власній земельній ділянці по АДРЕСА_1 Будівництво здійснено із порушенням вимог таблиці 1 Додатку 3.1 "Пожежні вимоги" п. 3.25 та п. 3.25 а* ДБН 306-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", а саме відстань від самочинно збудованого фундаменту до житлових будинків суміжного землекористувача становить 1,90 - 3,75 м. Також дані роботи проведено без документу на право виконання будівельних робіт, чим порушено частину першу статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

15. За результатами перевірки складено:

- протокол про адміністративне правопорушення від 23 липня 2015 року № 12/05-742;

- протокол про адміністративне правопорушення від 23 липня 2015 року № 12/06-742;

- припис від 23 липня 2015 року № 12/05-742 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

16. Постановою Львівського окружного адміністративного суду 18 квітня 2016 року у справі № 813/996/16, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року, зобов`язано ОСОБА_1 за власний рахунок здійснити знесення самовільно збудованого фундаменту по периметру будівлі в землі із виступом над землею за адресою: АДРЕСА_1 .

17. ОСОБА_1 проведено демонтаж фундаменту та фактично виконано припис від 23 липня 2015 року № 12/05-742 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

18. Відділом містобудування та архітектури Городоцької районної державної адміністрації 17 грудня 2015 року видано ОСОБА_1 будівельний паспорт, реєстраційний № 385, щодо реконструкції житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .

19. У додатку 1 будівельного паспорта "Вимоги до забудови земельної ділянки" зазначено, що граничнодопустима висота будівлі 9,0 м; відстань від об`єкта, який проектується до меж червоних ліній 32,5 м; відстань від об`єкта, який проектується до ліній регулювання забудови в межах лінії регулювання забудови; мінімально допустимі відстані від об`єкта, який проектується до меж земельної ділянки існуючі відстані 1,0 м; мінімально допустимі відстані від об`єкта, який проектується до існуючих будинків та споруд - згідно ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень". Додаток 3.1 "Протипожежні вимоги".

20. На підставі будівельного паспорта за заявою ОСОБА_1 25 грудня 2015 року Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

21. 01 березня 2016 року складено акт комісійного обстеження земельної ділянки, відповідно до якого ОСОБА_1 17 грудня 2015 року видано будівельний паспорт реконструкції житлового будинку, що по АДРЕСА_1 . В акті зафіксовано, що по факту має місце нове будівництво, а не реконструкція існуючого житлового будинку, що ведеться у супереч будівельних норм ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення", ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень". А саме не дотримані протипожежні відстані від розпочатого будівництва житлового будинку до господарських споруд, від фундаменту до межі сусідніх земельних ділянок та сусіднього житлового будинку. А саме, найменша відстань від фундаменту ОСОБА_3 до межі земельної ділянки ОСОБА_2 0.90 м, до стіни житлового будинку 1.90 м, найменша відстань до межі земельної ділянки ОСОБА_4 0.95 м. Крім того, розміри фундаменту ОСОБА_1 не відповідають будівельному паспорту та становлять 8.85 м на 8.70 м.

22. Розглянувши акт комісійного обстеження земельної ділянки від 01 березня 2016 року з метою приведення параметрів забудови до державних будівельних норм ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення", ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" Городоцькою районною державною адміністрацією, прийнято розпорядження від 14 березня 2016 року № 96 "Про анулювання будівельного паспорта", яким анульовано будівельний паспорт реконструкції житлового будинку, що по АДРЕСА_1, який видано 17 грудня 2015 року ОСОБА_1 .

23. Уважаючи розпорядження Городоцької районної державної адміністрації від 14 березня 2016 року № 96 "Про анулювання будівельного паспорта" протиправним, ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

24. Касаційна скарга обґрунтована тим, що ані Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) , ані наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року № 103 "Про затвердження Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки" (z0902-11) не передбачено право уповноваженого органу містобудування та архітектури анулювати будівельний паспорт після його реєстрації.

25. На переконання ОСОБА_1, навіть у випадку якщо при будівництві порушено державні будівельні норми, орган державного архітектурно-будівельного контролю на підставі статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної документації" виносить припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису, а не скасовує будівельний паспорт.

26. Городоцькою районною державною адміністрацією та відділом містобудування та архітектури Городоцької районної державної адміністрації подані відзиви на касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року, у яких вони просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

27. Відповідно до частини першої статті 27 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки.

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

28. На виконання статті 27 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України № 103 від 05 липня 2011 року (z0902-11) затверджено Порядок видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - Порядок № 103).

29. Відповідно до пункту 2.1 якого видача будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури безпосередньо через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг.

Будівельний паспорт надається уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів, до якого входить: заява на видачу будівельного паспорту зі згодою замовника на обробку персональних даних за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку, засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію, ескізні наміри забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, відстані до меж сусідніх земельних ділянок та розташованих на них об`єктів, інженерних мереж і споруд, фасади та плани поверхів об`єктів із зазначенням габаритних розмірів, перелік систем інженерного забезпечення, у томі числі автономного, що плануються до застосування, тощо), проект будівництва (за наявності), засвідчена в установленому порядку згода співвласників земельної ділянки (житлового будинку) на забудову.

30. Пунктом 2.4 Порядку № 103 передбачено, що пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав:

неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу;

невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.

31. Відповідно до пункту 2.5 Порядку № 103 повернення пакета документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього здійснюється з відповідним обґрунтуванням уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, який не перевищує строк його надання.

32. Згідно із пунктом 2.9 Порядку № 103 до складу будівельного паспорта входять пакет документів, наданий замовником відповідно до пунктів 2.1, 2.2 цього розділу, схема забудови земельної ділянки, наведена у додатку 3 до цього Порядку, пам`ятка замовнику індивідуального будівництва.

33. Пунктом 17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (553-2011-п) передбачено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт.

34. Згідно зі статтею 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

35. Відповідно до пункту 2.16 Порядку № 103 після направлення замовником відповідно до статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" повідомлення про початок виконання будівельних робіт до відповідних органів Держархбудінспекції України будівельний паспорт є підставою для виконання будівельних робіт.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

36. Зі змісту наведених правових норм убачається, що уповноважений орган, отримавши заяву разом із пакетом документів для надання будівельного паспорту, має перевірити подані документи, надати їм оцінку та визначити відповідність вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам. На підставі такої оцінки уповноважений орган приймає одне з рішень: про надання будівельного паспорта, про повернення документів з підстав, визначених Порядком № 103. Відповідне рішення приймається протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів та має бути належним чином мотивоване.

37. Як встановлено судами попередніх інстанцій, для отримання будівельного паспорту заявником було надано пакет документів відповідно до вимог вищезазначеного Порядку № 103 та отримано будівельний паспорт з вимогами щодо реконструкції житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 від 17 грудня 2015 року.

38. Отже, надаючи позивачу будівельний паспорт на реконструкцію житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, відповідач не мав зауважень до поданих документів. Позивачем виконані всі необхідні дії щодо отримання на законних підставах необхідних документів відповідно до діючого законодавства.

39. Аналіз Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю дає підстави для висновку, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, суб`єкт владних повноважень має скласти протокол та видати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт.

40. Розглядаючи справу по суті, судами попередніх інстанцій не було з`ясовано, чи складався протокол, та чи видавався відповідачем припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, за результатами обстеження земельної ділянки по АДРЕСА_1, в ході якого було виявлено факт нового будівництві, а не реконструкція існуючого житлового будинку, щодо якого ОСОБА_1 було видано будівельний паспорт.

41. Як убачається з розпорядження від 14 березня 2016 року № 96 "Про анулювання будівельного паспорта", яким анульовано будівельний паспорт реконструкції житлового будинку, що по АДРЕСА_1, який видано 17 грудня 2015 року ОСОБА_1, його прийнято за результатами розгляду акта комісійного обстеження земельної ділянки, відповідно до якого позивачкою при здійсненні будівельних робіт не дотримані протипожежні відстані від розпочатого будівництва житлового будинку до господарських споруд, від фундаменту до межі сусідніх земельних ділянок та сусіднього житлового будинку.

42. Судами попередніх інстанцій не було з`ясовано, чи дійсно позивачкою при здійсненні будівельних робіт не дотримані протипожежні відстані.

43. Досліджуючи питання правомірності розпорядження від 14 березня 2016 року № 96 "Про анулювання будівельного паспорта", судами попередніх інстанцій було досліджено лише порядок отримання будівельного паспорта.

44. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

45. За змістом статті 210 Кодексу адміністративного судочинства України до процесуальних обов`язків адміністративного суду віднесено з`ясування обставини, на які учасники справи посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, і дослідження доказів, якими вони обґрунтовуються. У такий спосіб проявляється інформування учасників адміністративного процесу щодо порядку реалізації судового розгляду та змісту адміністративної справи.

46. Ознайомлення зі змістом джерел доказів (засобів доказування) дає змогу належно встановити обставини адміністративної справи.

47. Зміст наведених норм дає підстави для висновку, що обов`язок встановлення фактичних обставин у конкретній справі законодавцем покладається саме на адміністративний суд, який насамперед має з`ясувати предмет спору та відповідно визначити обставини, які необхідно встановити для правильного його вирішення.

48. Згідно зі статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим визнається рішення, яке ухвалене на основі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених доказами, які були досліджені в судовому засіданні і які відповідають вимогам закону про їх належність та допустимість, або обставин, що не підлягають доказуванню, а також якщо рішення містить вичерпні висновки суду, що відповідають встановленим на підставі достовірних доказів обставин, які мають значення для вирішення справи.

49. Тобто обґрунтованим рішення слід вважати тоді, коли: 1) суд повністю вияснив обставини, що мають значення для справи; 2) коли ці обставини доказані; 3) коли висновок суду відповідає викладеним у рішенні обставинам справи.

50. Обґрунтованість судового рішення - це його внутрішня якість. Обґрунтованим є таке рішення, в якому відбите повне, всебічне і об`єктивне з`ясування дійсних обставин справи, їх доведеність та досягнення істинності висновків суду - відповідність їх фактичній стороні справи і вимогам закону.

51. Виходячи з цього, в поняття обґрунтованості зазвичай включають два моменти: повнота дослідження судом всіх матеріалів справи і достовірність висновків суду про обставини, що покладені в основу рішення.

52. Оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки суди попередніх інстанцій прийняли рішення без встановлення всіх значимих обставин у справі та оцінки наданих сторонами доказів.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

53. За приписами статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення на підставі встановлених фактичних обставин справи.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

54. Згідно з частиною другою статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

55. З огляду на викладене, а також враховуючи той факт, що судами попередніх інстанцій на підставі належних та допустимих доказів не було з`ясовано всіх обставини справи, в той час як їх встановлення впливає на правильність вирішення спору, ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.