826/4061/17 Про визнання бездіяльності Кабінета Міністрів України протиправною та зобов`язання вчинити дії - 06.07.2022 Прийняття

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 вересня 2019 року (головуючий суддя Добрянська Я.І., судді Федорчук А.Б., Кузьменко В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року (головуючий суддя Кобаль М.І., судді Беспалов О.О., Степанюк А.Г.)

у справі №826/4061/17

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. У березні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України, у якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:

- визнати незаконними дії Міністерства соціальної політики України щодо подання на затвердження Кабінету Міністрів України пропозиції, що у зазначені у пункті 10 постанови Кабінету Міністрів України від 26 січня 2016 року № 760 в частині, що щорічна допомога на оздоровлення виплачується в розмірах, встановлених постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 року № 562 (562-2005-п) ;

- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України, зазначені у пункті 4 постанови Кабінету Міністрів України від 26 січня 2016 року № 760 в частині, що одноразова компенсація виплачується в розмірах, установлених постановою Кабінету Міністрів України від 14 травня 2015 року № 285 "Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та визнання такими, що втратили чинність деяких постанов Кабінету Міністрів України" (285-2015-п) ;

- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України, зазначені у пункті 10 постанови Кабінету Міністрів України від 26 січня 2016 року № 760 в частині, що щорічна допомога на оздоровлення виплачується в розмірах, встановлених Постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 року № 562 (562-2005-п) ;

- визнати дискримінаційними дії Кабінету Міністрів України в частині обґрунтування розміру щорічної допомоги на оздоровлення інваліду III групи 90 грн у порівнянні із розмірами щорічної грошової допомоги на оздоровлення державним службовцям, військовослужбовцям;

- визнати дискримінаційними і такими, що порушують право на достатній життєвий рівень дії Кабінету Міністрів України в частині обґрунтування розміру щорічної допомоги на оздоровлення інваліду III групи 90 грн у порівнянні із розмірами щорічної допомоги державним службовцям та іншим соціальним групам громадян;

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині відсутності контролю за виконанням приписів прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (796-12) щодо усунення дискримінаційного ставлення до громадян, які брали участь у ліквідації наслідків інших ядерних аварій, у ядерних випробуваннях та військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї" від 21 квітня 2016 року № 1339-VIII в частині Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом;

- зобов`язати Міністерство соціальної політики України подати до Кабінету Міністрів України пропозиції змін до Постанови Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2016 року № 760 "Про затвердження Порядку виплати одноразової компенсації за шкоду, заподіяну внаслідок Чорнобильської катастрофи, інших ядерних аварій, ядерних випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, та щорічної допомоги на оздоровлення деяким категоріям громадян" (760-2016-п) в редакції, викладеній у заяві про збільшення позовних вимог;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України прийняти зміни до Постанови Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2016 року № 760 "Про затвердження Порядку виплати одноразової компенсації за шкоду, заподіяну внаслідок Чорнобильської катастрофи, інших ядерних випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, та щорічної допомоги на оздоровлення деяким категоріям громадян" (760-2016-п) в редакції,, викладеній у заяві про збільшення позовних вимог.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що прийнята відповідачем постанова Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2016 року №760 "Про затвердження Порядку виплати одноразової компенсації за шкоду, заподіяну внаслідок Чорнобильської катастрофи, інших ядерних аварій, ядерних випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, та щорічної допомоги на оздоровлення деяким категоріям громадян" (760-2016-п) не відповідає нормам чинного законодавства, національній судовій практиці, практиці Європейського Суду та обмежує право на отримання більшого розміру щорічної допомоги на оздоровлення, передбаченого Законом України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (796-12) .

3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року, у позові відмовлено.

4. Не погодившись з такими судовими рішеннями позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просив скасувати рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 24 вересня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року та задовольнити позов.

5. Від Міністерства соціальної політики України надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 є учасником ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та має статус особи, постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1, що підтверджується відповідним посвідченням серії НОМЕР_1, категорія 1.

7. Вважаючи дії відповідача протиправними, а свої права та законні інтереси порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Відмовляючи у позові, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що оскільки статтю 48 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" викладено у новій редакції, за нормами якої повноваження щодо визначення порядку виплати і розміру одноразової грошової компенсації за шкоду здоров`ю були делеговані Кабінету Міністрів України, та які неконституційними не визнавались, суди не вбачали підстав для визнання дій відповідача протиправними щодо встановлення виплати зазначеної компенсації у розмірі, що відрізняється від встановлених у постанові Кабінету Міністрів України від 14 травня 2015 року № 285 "Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України" (285-2015-п) .

9. Також, суди зазначили, що оскільки з часу встановлення позивачу інвалідності минуло 10 років, а механізм нарахування і розмір компенсації за шкоду, завдану здоров`ю, зазнав суттєвих змін, пов`язаних у тому числі з фінансово-економічним становищем у державі, відсутні правові підстави, які б надавали позивачу переваги у питанні нарахування і виплати одноразової компенсації у порівнянні з іншими особами, які мають право на тотожні пільги, чи підстав для виплати позивачеві зазначеної компенсації у розмірі, що не відповідає чинному законодавству.

10. Суди попередніх інстанцій вважали необґрунтованими вимоги позивача щодо визнання дискримінацією питання обґрунтування розміру щорічної допомоги на оздоровлення інваліду III групи.

Суди вважали, що Кабінет Міністрів України не допустив бездіяльності в частині контролю за виконанням Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (796-12) щодо усунення дискримінаційного ставлення до громадян, які брали участь у ліквідації наслідків інших ядерних аварій, у ядерних випробуваннях та військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї".

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

11. Заявник на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, порушення норм процесуального права, помилкове встановлення істотних обставин справи.

12. Зокрема, скаржник вважає, що судами порушено принципи законності і верховенства, права закріплені у Конституції України (254к/96-ВР) (принцип верховенства права), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) (далі - Конвенція), статтях 6, 7 КАС України. Наголошує, на порушенні статей 8, 9, 24, 41, 46 Конституції України у поєднанні із нормами Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (796-12) , а також Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" (2017-14) .

13. ОСОБА_1 вважає, що суди невірно застосували до спірних правовідносин посилання на рішення ЄСПЛ у справі "Пічкур проти України", "Ейрі проти Ірландії", і "Кйартан Асмундсон проти Ісландії". Натомість, на його думку, мали застосувати рішення ЄСПЛ у справах "Проніна проти України", "Тлімменос проти Греції", "Совтрансавто Холдинг проти України", "Бочан проти України", "Білуха проти України", "Жук проти України", "Мироненко і Мартенко проти України", "Романова проти України", "Світлана Науменко проти України", "Фельдман проти України", "Салов проти України".

14. Позивач стверджує, що судами взагалі не розглянуті позовні вимоги до Міністерства соціальної політики України, позовні вимоги щодо визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України в частині відсутності контролю за виконанням приписів прикінцевих положень Закону України від 21 квітня 2016 року № 1339-VІІІ (1339-19) не розглянуто. Всупереч вимог статті 246 КАС України не було вказано чи надавався відзив відповідачів на позов і яка правова позиція, докази висновки відповідачів.

15. Порушення норм процесуального права позивач вбачає в упереджених діях суду і відвертої дискримінації. Також вважає, що заява про відвід судді Добрянської Я.І. була відхилено необґрунтовано, судом першої інстанції суттєво порушено строки розгляду справи.

16. Мінсоцполітики у відзиві на касаційну скаргу підтримує позицію судів попередніх інстанцій, а також зазначає про те, що фінансування видатків на соціальне забезпечення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи проводиться в межах коштів, передбачених законами України про Державний бюджет України на відповідні роки за бюджетною програмою КПКВК 2501200 "Соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи". Обсяги видатків за КПКВК 2501200, що передбачаються щороку законами України про Державний бюджет України, є недостатніми для підвищення розмірів компенсаційних виплат постраждалим громадянам, у зв`язку з чим розміри таких виплат залишаються незмінними. Зазначене також стосується розмірів щорічної допомоги на оздоровлення.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених статті 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

18. В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у частині 2 статті 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідачів здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

20. ОСОБА_1 відповідно до заяви про збільшення позовних вимог заявляв позовні вимоги до Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України.

21. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2019 року клопотання позивача про залучення до участі у справі в якості другого відповідача Міністерства соціальної політики України - задоволено. Залучено до участі у справі в якості другого відповідача Міністерство соціальної політики України.

22. Суди попередніх інстанцій відмовили у позові повністю, при цьому розглянули позовні вимоги до Кабінету Міністрів України.

23. Мотивувальні частини оскаржуваного рішення і постанови не містять жодних мотивів щодо відмови у задоволенні позовних вимог про визнання незаконними дії Міністерства соціальної політики України щодо подання на затвердження Кабінету Міністрів України пропозиції, що у зазначені у пункті 10 постанови Кабінету Міністрів України від 26 січня 2016 року № 760 в частині, що щорічна допомога на оздоровлення виплачується в розмірах, встановлених постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 року № 562 (562-2005-п) і зобов`язання Міністерство соціальної політики України подати до Кабінету Міністрів України пропозиції змін до Постанови Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2016 року № 760 "Про затвердження Порядку виплати одноразової компенсації за шкоду, заподіяну внаслідок Чорнобильської катастрофи, інших ядерних аварій, ядерних випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, та щорічної допомоги на оздоровлення деяким категоріям громадян" (760-2016-п) в редакції, викладеній у заяві про збільшення позовних вимог.

24. Вимоги до Міністерства соціальної політики України взаємопов`язані з вимогами до Кабінету Міністрів України і мають розглядатися у сукупності.

25. Пунктом 7 частини 4 статті 246 КАС України визначено, що мотивувальна частина рішення суду має містити мотиви, з яких у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суд, відмовляючи у позові, дійшов висновку, що оскаржуване рішення, дія чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень визнано судом таким, що вчинено відповідно до вимог частини другої статті 2 цього Кодексу.

26. Виконання завдань адміністративного судочинства залежить від встановлення адміністративним судом у справі об`єктивної істини та правильного застосування норм матеріального та процесуального права. Для цього стаття 9 КАС України покладає на суд обов`язок вживати передбачені законом заходи, необхідні для правильного з`ясування всіх обставин справи. Дієвість адміністративного судочинства залежить від того, наскільки повно і всебічно будуть підтверджені доказами обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

27. Проте, всупереч вищенаведеним нормам, при прийнятті оскаржуваних рішень, судами попередніх інстанцій не надано правової оцінки всім заявленим позовним вимогам, не розглянуто оскарженого подання Міністерства соціальної політики України, не надано оцінки чи є законними та обґрунтованими пропозиції, які відповідач просить зобов`язати подати до Кабінету Міністрів України.

28. Вказані обставини мають істотне значення для правильного вирішення спору, а вирішення вищезазначених позовних вимоги має значення для вирішення і інших заявлених позовних вимог.

29. За приписами частини 2 статті 353 КАС України (в редакції, чинній до 08 лютого 2020 року), підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

30. В силу вимог частини 4 цієї статті, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

31. З огляду на те, що судом апеляційної інстанції було залишено без змін рішення суду першої інстанції, яким було допущено порушення, що мають значення для правильного вирішення справи, та з метою повного захисту, колегія суддів дійшла до висновку про необхідність направлення справи на новий розгляд саме до суду першої інстанції, а касаційну скаргу слід задовольнити частково.

Керуючись положеннями ст.ст. 242, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 вересня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року у справі №826/4061/17 скасувати і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.