808/944/17 Про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення особи з органів прокуратури, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - 30.06.2022 Прийняття

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 червня 2022 року

м. Київ

справа № 808/944/17

адміністративне провадження № К/9901/45200/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мацедонської В.Е.,

суддів: Данилевич Н.А., Уханенка С.А,

розглянув в порядку письмового провадження справу № 808/944/17

за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, прокуратури Запорізької області про визнання протиправними та скасування наказів і стягнення моральної шкоди, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року (суддя-доповідач - Чепурнов Д.В., судді: Сафронова С.В., Мельник В.В.,)

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

У квітні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Генеральної прокуратури України, Прокуратури Запорізької області, в якому просив суд:

- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Запорізької області від 02 березня 2017 року № 40 "Про утворення комісії для проведення службової перевірки стосовно керівника Токмацької місцевої прокуратури ОСОБА_1 ";

- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України від 24 березня 2017 року № 55к "Про звільнення ОСОБА_1 з адміністративної посади" та поновити ОСОБА_1 на посаді керівника Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області;

- стягнути з Генеральної прокуратури України та прокуратури Запорізької області солідарно на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 25000 грн.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року, яка залишена без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено у повному обсязі.

Постановою Верховного Суду від 05 листопада 2019 року постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року скасовано, справу направлено до суду першої інстанції на новий розгляд.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 04 травня 2020 року, яке залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року у справі № 808/944/17, позовні вимоги задоволено частково, а саме, визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України №55к від 24 березня 2017 року "Про звільнення ОСОБА_1 з адміністративної посади", в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 10 серпня 2021 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 04 травня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року у справі № 808/944/17 (СН/280/73/19) скасовано та направлено справу на новий розгляд до Запорізького окружного адміністративного суду.

Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року прийнято адміністративну справу № 808/944/17 до провадження та призначено підготовче засідання на 29 вересня 2021 року.

15 вересня 2021 року від позивача до суду надійшла заява про уточнення позовних вимог, в якому позивач, зокрема, просив прийняти уточнені позовні вимоги, а саме:

- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України від 24 березня 2017 року № 55к "Про звільнення ОСОБА_1 з адміністративної посади" та поновити ОСОБА_1 на посаді керівника Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області або посаді, що є рівнозначною посаді, з якої було звільнено позивача;

- стягнути з Запорізької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 25 вересня 2017 року та по дату прийняття судом рішення про поновлення на посаді;

- допустити негайне виконання рішення суду в частині поновлення на посаді та присудження виплат середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року у задоволенні заяви позивача про прийняття до розгляду позовних вимог про поновлення позивача на посаді, що є рівнозначною посаді, з якої було звільнено позивача; про стягнення з Запорізької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 25 вересня 2017 року та по дату прийняття судом рішення про поновлення на посаді; про допущення до негайного виконання рішення суду в частині поновлення на посаді та присудження виплат середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць, - відмовлено.

Замінено відповідача у справі - Прокуратуру Запорізької області на Запорізьку обласну прокуратуру.

Приймаючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що частиною другою статті 47 КАС України встановлено, що у разі направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції зміна предмета, підстав позову не допускаються, крім випадків, визначених цією статтею.

Позивач, у своїй заяві про уточнення позовних вимог фактично змінює предмет та підстави позову, доповнивши їх новими позовними вимогами.

При цьому, питання щодо поновлення позивача на рівнозначній посаді, з якої було звільнено позивача, та про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, при первісному розгляді справи не розглядалось, відповідно, жодних висновків з цього питання Верховний Суд, направляючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції, не висловлював.

В той же час позивачем не доведено, що відбулась зміна фактичних обставин, що стались після закінчення підготовчого засідання або, якщо справа розглядалась за правилами спрощеного позовного провадження - початку першого судового засідання при первісному розгляді справи.

Не погоджуючись із вказаною ухвалою, позивач оскаржив її в апеляційному порядку.

Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року щодо розгляду заяви про уточнення позовних вимог повернуто заявнику.

Повертаючи апеляційну скаргу заявникові, суд апеляційної інстанції, керуючись частиною третьою статті 293 КАС України, виходив з того, що апеляційну скаргу подано на судове рішення, яке не підлягає апеляційному оскарженню окремо від рішення суду.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі ОСОБА_1, просить скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції, а справу направити до цього суду для продовження розгляду.

На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує, що згідно з частиною шостою статті 7 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

Частиною шостою статті 169 КАС України передбачено, що про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу. Відповідно до частини сьомої статті 169 КАС України ухвалу про повернення позовної заяви може бути оскаржено.

Отже, як зауважує скаржник, до вказаних правовідносин можливе застосування за аналогією закону приписів, викладених у статті 169 КАС України, які вказують на загальний порядок повернення судом позовної заяви, що, у свою чергу, може бути оскаржено в апеляційному порядку, відповідно до статті 294 КАС України.

Обґрунтовуючи можливість апеляційного оскарження ухвали суду першої інстанції, як такої, що входить до переліку ухвал, які можуть бути оскаржені в апеляційному порядку окремо від рішення суду, позивач посилався на вищенаведені обґрунтування та на подібні висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 02 жовтня 2019 року у справі № 808/6650/14 та від 24 липня 2020 року у справі №2040/5300/18, проте апеляційним судом викладені у них висновки не застосовані та жодного обґрунтування з цього питання не наведено, чим порушено норми процесуального права.

Таким чином, на думку скаржника, оскаржувана ухвала постановлена з порушенням норм процесуального права (статей 47, 169, 294, 299 КАС України), що призвело до порушення гарантованих прав позивача на судовий захист та апеляційний перегляд судових рішень, як наслідок - до ухвалення апеляційним судом незаконного рішення.

Запорізькою обласною прокуратурою подано відзив на касаційну скаргу, в якому останній зазначає, що відповідно до нормативних положень указаної норми статті 294 КАС України вбачається, що оскарження ухвали суду про відмову у задоволенні заяви про прийняття до розгляду позовних вимог не допускається.

Поряд із тим, частиною третьою статті 293 КАС України встановлено, що заперечення на ухвали, що не підлягають оскарженню окремо від рішення суду, включаються до апеляційної скарги на рішення суду. У разі подання апеляційної скарги на ухвалу, що не підлягає оскарженню окремо від рішення суду, суд апеляційної інстанції повертає її заявнику, про що постановляє ухвалу, яка не підлягає оскарженню.

За таких обставин, на думку відповідача, апеляційним судом обґрунтовано повернуто апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року щодо розгляду заяви про уточнення позовних вимог.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року.

18 січня 2022 року адміністративна справа надійшла до Верховного Суду.

Ухвалою від 29 червня 2022 зазначену адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження на 30 червня 2022 року.

Нормативне регулювання

Відповідно до статті 129 Конституції України до основних засад судочинства належить забезпечення права на апеляційний перегляд справи. Касаційне оскарження судового рішення допускається лише у визначених законом випадках.

Положеннями частини другої статті 293 КАС України визначено, що учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції окремо від рішення суду лише у випадках, передбачених статтею 294 цього Кодексу. Оскарження ухвал суду, які не передбачені статтею 294 цього Кодексу, окремо від рішення суду не допускається.

Згідно з частиною першою статті 294 КАС України окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо: 1) забезпечення доказів, відмови в забезпеченні доказів, скасування ухвали про забезпечення доказів; 2) забезпечення позову, заміни заходу забезпечення позову, скасування забезпечення позову, відмови у забезпеченні позову, відмови у заміні заходу забезпечення позову або скасуванні забезпечення позову; 3) повернення заяви позивачеві (заявникові); 4) відмови у відкритті провадження у справі; 6) передачі справи на розгляд іншого суду; 7) відмови поновити або продовжити пропущений процесуальний строк; 8) затвердження умов примирення сторін; 9) призначення експертизи; 10) визначення розміру судових витрат; 11) зупинення провадження у справі; 12) залишення позову (заяви) без розгляду; 13) закриття провадження у справі; 14) внесення або відмови у внесенні виправлень у рішення; 15) відмови ухвалити додаткове рішення; 16) роз`яснення або відмови у роз`ясненні судового рішення; 17) відмови у відкритті провадження про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, відмови в задоволенні заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами; 18) відмови у поновленні пропущеного строку для пред`явлення виконавчого документа до виконання; 19) відстрочення і розстрочення, зміни або встановлення способу і порядку виконання судового рішення; 20) заміни сторони у справі (процесуальне правонаступництво) або сторони виконавчого провадження; 21) повороту виконання рішення суду або відмови у повороті виконання рішення; 22) внесення чи відмови у внесенні виправлень до виконавчого документа, визнання чи відмови у визнанні виконавчого документа таким, що не підлягає виконанню; 23) окрема ухвала; 24) стягнення штрафу в порядку процесуального примусу; 25) накладення штрафу та інших питань судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах, постановлених судом відповідно до статті 382 цього Кодексу; 26) відмови у відкритті провадження за заявою про відновлення втраченого судового провадження; 27) відновлення або відмови у відновленні повністю або частково втраченого судового провадження.

Відповідно до частини третьої статті 293 КАС України заперечення на ухвали, що не підлягають оскарженню окремо від рішення суду, включаються до апеляційної скарги на рішення суду. У разі подання апеляційної скарги на ухвалу, що не підлягає оскарженню окремо від рішення суду, суд апеляційної інстанції повертає її заявнику, про що постановляє ухвалу, яка не підлягає оскарженню.

Згідно з частиною першою статті 47 КАС України крім прав та обов`язків, визначених у статті 44 цього Кодексу, позивач має право на будь-якій стадії судового процесу відмовитися від позову. Позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.

У разі направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції зміна предмета, підстав позову не допускаються, крім випадків, визначених цією статтею (частина друга статті 47 КАС України).

Зміна предмета або підстав позову при новому розгляді справи допускається в строки, встановлені частиною першою цієї статті, лише у випадку, якщо це необхідно для захисту прав позивача у зв`язку із зміною фактичних обставин справи, що сталася після закінчення підготовчого засідання, або, якщо справа розглядалася за правилами спрощеного позовного провадження - початку першого судового засідання при первісному розгляді справи (частина третя статті 47 КАС України).

Відповідно до частини восьмої статті 47 КАС України у разі подання будь-якої заяви, визначеної частиною першою або третьою цієї статті, до суду подаються докази направлення копії такої заяви та доданих до неї документів іншим учасникам справи. У разі неподання таких доказів суд не приймає до розгляду та повертає заявнику відповідну заяву, про що зазначає у судовому рішенні.

Висновки Верховного Суду

Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом норм процесуального права у спірних правовідносинах, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить з такого.

Відповідно до ухвали Верховного Суду від 28 грудня 2021 року касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, зокрема статей 47, 169, 294, 299 КАС України, що є підставою касаційного оскарження згідно із частиною третьою статті 328 КАС України.

Спірним питанням, яке стало предметом касаційного розгляду, є визначення можливості оскарження до суду апеляційної інстанції ухвали суду першої інстанції про відмову у задоволені заяви позивача про прийняття до розгляду позовних вимог.

З цього приводу колегія суддів Верховного Суду зазначає таке.

Позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви. Наслідком неприйняття цієї заяви до розгляду є її повернення заявнику.

Згідно з частиною шостою статті 7 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

Частиною шостою статті 169 КАС України передбачено, що про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу.

Відповідно до частини сьомої статті 169 КАС України ухвалу про повернення позовної заяви може бути оскаржено.

Отже, Суд уважає за можливе застосувати до вказаних правовідносин за аналогією закону положення статті 169 КАС, які вказують на загальний порядок повернення позовної заяви, яка, у свою чергу, може бути оскаржена в апеляційному порядку відповідно до вимог статті 294 КАС України.

За таких обставин Суд дійшов висновку, що на ухвалу суду про відмову у задоволенні заяви про прийняття до розгляду позовних вимог може бути подана апеляційна скарга окремо від рішення суду.

Подібна за змістом позиція викладена в постановах Верховного Суду від 02 жовтня 2019 року в справі №808/6650/14 та від 24 липня 2020 року в справі №2040/5300/18.

Водночас, Верховний Суд в складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду у постанові від 01 листопада 2021 року у справі №405/3360/17, аналізуючи відповідні положення статей 49, 185, 352, 353, ЦПК (1618-15) , які є аналогічними відповідним положенням статей 47, 169, 293, 294 КАС України, дійшов висновку, що зважаючи на те, що процесуальним наслідком відмови у прийнятті заяви про збільшення позовних вимог є повернення такої заяви, яка, у свою чергу, може бути оскаржена в апеляційному порядку відповідно до вимог статті 353 ЦПК України, на ухвалу суду про відмову у прийняті заяви про збільшення позовних вимог може бути подана апеляційна скарга окремо від рішення суду.

Колегія суддів вважає застосовними такі висновки в даній справі, зауважуючи, що суд апеляційної інстанції не перевірив, чи передбачена процесуальним законодавством можливість суду відмовити у задоволенні заяви з підстав, зазначених в ухвалі суду першої інстанції, та чи не є ця ухвала за своїм змістом ухвалою про повернення заяви позивачу.

При застосуванні процесуальних норм потрібно уникати як надмірного формалізму, так і надмірної гнучкості, які можуть призвести до нівелювання процесуальних вимог, установлених законом. Надмірний формалізм у трактуванні процесуального законодавства визнається неправомірним обмеженням права на доступ до суду як елемента права на справедливий суд згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Однією з основних засад судочинства, визначених пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України, є забезпечення права на апеляційний перегляд справи. При цьому право на апеляційне оскарження судових рішень у контексті положень частини першої статті 55 Конституції України є складовою права кожного на звернення до суду. КАС України (2747-15) також визначено принципи здійснення адміністративного судочинства, одним із яких є забезпечення права на апеляційний перегляд судового рішення. Цей принцип полягає у тому, що особам, які беруть участь у справі, а також іншим особам, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи чи інтереси, у випадках та порядку, визначених цим Кодексом, надається право оскарження ухвалених судом рішень.

Колегія суддів також зазначає, що Конституція України (254к/96-ВР) , як Закон прямої дії, має найвищу юридичну силу, а офіційне тлумачення конституційних положень здійснюється Конституційним Судом України, який у низці своїх рішень висловив правову позицію щодо права на оскарження судових рішень та доступу до правосуддя, згідно з якою кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку; суд не може відмовити у правосудді, якщо особа вважає, що її права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод; відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до чинного законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке, згідно з Конституцією України (254к/96-ВР) , не може бути обмежене (пункти 1, 2 резолютивної частини Рішення від 25 грудня 1997 року №9-зп, абзац 7 пункт 3 мотивувальної частини Рішення від 25 квітня 2012 року №11 - рп/2012).

Право на оскарження судових рішень у судах апеляційної інстанції є складовою конституційного права особи на судовий захист. Таке право гарантується визначеними Конституцією України (254к/96-ВР) основними засадами судочинства, які є обов`язковими для всіх форм судочинства та судових інстанцій, зокрема забезпеченням апеляційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом (пункт 8 частини третьої статті 129), (пункт 3.2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 квітня 2012 року №11-рп/2012 (v011p710-12) та пункт 3.2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 02 листопада 2011 року №13-рп/2011 (v013p710-11) ).

Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За наведеного правового регулювання та обставин справи Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню в справі.

Враховуючи зазначене, касаційну скаргу належить задовольнити, а ухвалу апеляційного адміністративного суду - скасувати із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

За відсутності судових витрат, а також оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року скасувати, а справу направити до Третього апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.Е. Мацедонська

Судді Н.А. Данилевич

С.А. Уханенко