824/102/19-а Про визнання незаконними дії Головного управління Держгеокадастру області щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка розташована на території сільської ради, зобов`язання ГУ Держгеокадастру області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки - 21.12.2022 Прийняття

- визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, орієнтовною площею 0,23 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту в с. Заволока в адміністративних межах Михальчанської сільської ради Сторожинецького району, Чернівецької області від 27.12.2018 №Ж-2791/0-1888/0/16-18;

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області повторно розглянути питання про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, орієнтовною площею 0,23 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту в с. Заволока в адміністративних межах Михальчанської сільської ради Сторожинецького району, Чернівецької області згідно заяви від 20.11.2018.

2. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 21.03.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019, позов задоволено.

3. У касаційній скарзі відповідач просить зазначені судові рішення скасувати і ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.

4. Ухвалою від 16.08.2019 відкрито касаційне провадження.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 має право на пільги для ветеранів війни - учасників бойових дій.

6. 20.11.2018 позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, орієнтовною площею 0,23 га для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту Заволока в адміністративних межах Михальчанської сільської ради. До заяви позивачем додано: викопіювання земельної ділянки з плану землекористування із бажаним місцем розташування земельної ділянки; позиція Михальчанської сільської ради; копія паспорту та ідентифікаційного коду; копія посвідчення УБД. Вказана заява зареєстрована Головним управлінням Держгеокадастру у Чернівецькій області 27.11.2018 за №Ж-2791/0-18.

7. Листом від 27.12.2018 №Ж-2791/0-1888/0/6-18 Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області повідомило позивача про те, що відповідно до поданого викопіювання на земельну ділянку, яку він бажає отримати у власність з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,23 га, Головним управлінням Держгеокадастру у Чернівецькій області надано наказ про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою. Повідомлено, що Михальчанській сільській раді було надано дозвіл ГУ Держгеокадастру у Чернівецькій від 07.10.2016 щодо поділу земельних ділянок сільськогосподарського призначення з кадастровими номерами 7324586500:01:002:0232 та 7324586500:01:001:0215 з метою реалізації соціальної ініціативи щодо отримання земельних ділянок учасникам антитерористичної операції. Крім того, 27.12.2018 ГУ Держгеокадастру у Чернівецькій області додатково зареєстровано земельні ділянки на території ради, відповідно до листа Михальчанської сільської ради №891 від 13.12.2018 (т. 1 а.с. 14).

8. 15.01.2019 позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області із запитом на інформацію в якому просив надати наступну інформацію та копії документів:

1. Чи звертався до Головного управління Держгеокадастру Чернівецькій області в листопаді-грудні 2018 року ОСОБА_1 із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0.23 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться в с. Заволока Сторожинецького району, Чернівецької області (за межами населеною пункту). Якщо відповідь так, просив надати копію його заяви до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області від 20.11.2018 з додатками та відбитком штампу вхідної кореспонденції (реєстрації).

2. Чи розглядалась заява позивача від 20.11.2018 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,23 га для ведення особистого селянського господарства в с. Заволока Сторожинецького р-ну Чернівецької обл. (за межами населеного пункту), та який результат її розгляду.

3. Чи видавався наказ Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га, що знаходиться в с. Волока Сторожинецького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту) від 14.12.2018 №24-1748/14-18-СГ.

4. Просив надати копію наказу Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області про надання дозволу на розробку документації з землеустрою від 14.12.2018 №24-1748/14-18-СГ.

5. Чи входить земельна ділянка, орієнтовною площею 0.23 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться в с. Заволока Сторожинецького р-ну згідно заяви від 20.11.2018 до складу земельної ділянки згідно наказу Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області про надання дозволу на розробку документації із землеустрою від 14.12.2018 №24-1748/14-18-СГ (т. 1 а.с. 15).

9. За наслідками розгляду запиту від 15.01.2019 листом від 23.01.2019 Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області повідомило позивача, що ОСОБА_1, який проживає в с. Михальча Сторожинецького району звертався до Головного управління із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,23 га, для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка розташована за межами населеного пункту с. Заволока в адміністративних межах Михальчанської сільської ради, Сторожинецького району 20.11.2018, яка зареєстрована за номером Ж-2791/0/15-18 від 27.11.2018. Відповідач зазначив, що листом від 27.12.2018 № Ж-2791/0-1888/0/16-18 Головним управлінням надано відповідь, а також вказав, що видавався наказ від 14.12.2018 № 24-1748/14-18-СГ. Щодо питання 5 надано копію графічних матеріалів, які були додатком до заяви та стали підставою для прийняття наказу Головного управління від 14.12.2018 № 24-1748/14-18-СГ.

До відповіді на вказаний запит було додано наказ від 14.12.2018 № 24-1748/14-18-СГ, викопіювання з графічного матеріалу (т. 1 а.с. 16-20).

10. Вважаючи протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11. Позивач вважає, що відповідач як уповноважений суб`єкт владних повноважень згідно зі ст. 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України (2768-14) ), отримавши заяву про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,23 га, безпідставно відмовив йому, пославшись на видачу наказу про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою іншій особі, чим порушив право позивача на безоплатне отримання у власність земельної ділянки. Позивачу відмовлено з підстав, не передбачених ЗК України (2768-14) , що і стало підставою для звернення до суду з позовом.

12. Відповідач проти позову заперечив. У відзиві зазначив, що позивачу було надано відповідь від 27.12.2018 за №Ж-2791/0-1888/0/16-1. Зокрема, позивача було повідомлено про неможливість отримання земельної ділянки з бажаним місцем розташування у зв`язку з тим, що надано наказ про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки іншій особі, яка звернулася раніше за позивача, та за ідентичними підставами. Додатково позивача було повідомлено про те, що 27.12.2018 ГУ Держгеокадастру у Чернівецькій області додатково зарезервовано земельні ділянки на території ради, відповідно до листа Михальчанської сільської ради №891 від 13.12.2018.

Окрім того, відповідач вважає, що задоволення позовної вимоги в частині зобов`язання Головного управління щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, порушить ряд норм міжнародного права, чинного законодавства України та усталену судову практику.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Задовольняючи позов, суди виходили з того, що на час розгляду заяви позивача від 27.11.2018 №Ж-2791/0/-18 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, спірна земельна ділянка не перебувала у власності або користуванні інших фізичних чи юридичних осіб. Рішення про затвердження проекту землеустрою та фактичне відведення земельної ділянки відповідачем прийнято не було. Більш того, законодавством не визначено такого стану земельної ділянки як її перебування у стані "відведення" та не передбачено відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою у зв`язку із наданням такого дозволу іншій особі. Відтак відповідач не зазначив належного обґрунтування підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, чим порушивши вимоги ст. 118 ЗК України.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

14. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили незаконне та необґрунтоване рішення, з огляду на те, що відповідно до наказу від 14.12.2018 №24-1748/14-18-С ОСОБА_2 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою на земельну ділянку, щодо якої позивач бажає отримати такий самий дозвіл. На переконання відповідача, у випадку надання позивачу наказу про надання дозволу на розробку землеустрою може виникнути ситуація, коли позивач після розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної ділянки буде позбавлений можливості безпосередньо отримати у власність дану земельну ділянку.

Спірна земельна ділянка була зареєстрована 11.01.2019 на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, 19.12.2018, а з 01.03.2019 знаходиться у приватній власності ОСОБА_2 .

15. Відзив від позивача не надходив.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.

17. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у ст. 118 ЗК України.

18. Згідно з ч.1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

19. Відповідно до положень ч.6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

20. У ч. 7 ст. 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

21. У цій же частині ст. 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

22. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку, що ЗК України (2768-14) визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

23. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема в постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №813/481/17, від 18.10.2018 у справі №527/43/17, від 25.02.2019 у справі №347/964/17, від 22.04.2019 у справі №263/16221/17, від 28.11.2019 у справі №803/1067/17, від 25.01.2021 у справі № 812/1449/17.

24. Частиною 7 ст. 118 ЗК України передбачено підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

25. Судами попередніх інстанцій встановлено, що зі змісту листа від 27.12.2018 №Ж-2791/0-1888/0/16-18 слідує, що відповідач фактично відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, посилаючись на наказ про надання дозволу на розробку такої документації іншій особі. При цьому посилання на підстави такої відмови, визначені ст. 118 ЗК України, у даному листі відсутні.

26. Також судами було встановлено, що на час розгляду заяви позивача від 27.11.2018 №Ж-2791/0/-18 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, спірна земельна ділянка не перебувала у власності або користуванні інших фізичних чи юридичних осіб. Рішення про затвердження проекту землеустрою та фактичне відведення земельної ділянки відповідачем не приймалося.

27. У матеріалах справи є лише наказ від 14.12.2018 № 24-1748/14-18-СГ, яким ОСОБА_2 надано лише дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території Михальчанської сільської ради, Сторожинецького району, орієнтовний розмір 2,0 га, який фактично прийнятий відповідачем в період розгляду заяви позивача.

28. За відсутності в матеріалах справи будь-яких доказів щодо набуття ОСОБА_2 права власності на земельну ділянку, на яку претендує позивач, то в межах розгляду даної справи відсутній спір цивільно-правового характеру, а відтак судами першої та апеляційної інстанцій вірно розглянуто справу в порядку адміністративного судочинства.

29. Отже, обґрунтування прийнятого відповідачем рішення за наслідками розгляду заяви позивача не містить визначених частиною сьомою статті 118 ЗК України підстав для відмови у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та вмотивованої відмови у його наданні, що є порушенням вказаної норми ЗК України (2768-14) . Зазначена обставина є підставою для скасування такого рішення відповідача.

30. Крім того, дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту.

31. Водночас, у частині сьомій статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

32. У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

33. Пунктом 9 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, яке затверджене постановою КМУ від 14.01.2015 №15 "Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру" (15-2015-п) (далі - Положення № 15) передбачено, що Держгеокадастр в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Мінагрополітики видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

34. Згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 №600 (яка була чинна на момент розгляду відповідачем клопотань позивачки), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

35. Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

36. Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 №34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 №888/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 № 381/10661 (z0381-05) , наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

37. Системний аналіз зазначених вище норм дає підстави для висновку, що за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі, про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ.

38. Відтак рішення Держгеокадастру, прийняті за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не можуть бути оформлені у вигляді листів-відповідей.

39. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 28.05.2020 у справі №813/1949/16 та від 14.08.2020 у справі № 815/6699/17 та відповідає усталеній практиці Верховного Суду цій категорії справ.

40. Згідно з п. 8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 29.09.2016 №333, Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

41. Однак відмова Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області викладена у формі листа.

42. Суд зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

43. Отже, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.

44. Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України (2768-14) , без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданих позивачем заяв.

45. Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду заяви особи вказує на протиправну бездіяльність.