520/9495/2020 Про визнання неправомірним та скасування рішення Державної міграційної служби України про відмову у визнанні особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, про зобов`язання прийняти рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту - 23.12.2021 Прийняття

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року (суддя Мороко А.С.) та постанову Другого апеляційного суду від 18 лютого 2021 року (судді: Кононенко З.О., Макаренко Я.М., Калиновський В.А.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України, третя особа: Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії,

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Державної міграційної служби України (далі - відповідач, ДМС України), третя особа Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області (далі - ГУ ДМС України в Харківській області), в якому просив суд:

- скасувати рішення Державної міграційної служби України №260-20 від 01 липня 2020 року;

- зобов`язати Державну міграційну службу України визнати біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, громадянина Сирійської Арабської Республіки - ОСОБА_1 .

В обґрунтування позовних вимог, позивач зазначав, що на його думку, рішення Державної міграційної служби України є безпідставним, протиправним та таким, що порушує його права та свободи.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного суду від 18 лютого 2021 року позовні вимоги задоволено частково.

Скасовано рішення Державної міграційної служби України № 260-20 від 01 липня 2020 року.

Зобов`язано Державну міграційну службу України повторно розглянути питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, громадянина Сирійської Арабської Республіки - ОСОБА_1 .

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції про те, що відповідач діяв всупереч вимог діючого законодавства, оскільки на стадії вирішення питання про оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, фактично розглянув заяву за правилами, що встановлені для наступної стадії - прийняття рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

Щодо позовної вимоги позивача про зобов`язання Державної міграційної служби України визнати біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, громадянина Сирійської Арабської Республіки - ОСОБА_1, суди вказали, що питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, віднесено виключно до компетенції Державної міграційної служби України та не входить до компетенції суду, тому для ефективного захисту прав позивача суди дійшли висновку про зобов`язання Державної міграційної служби України повторно розглянути питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, громадянина Сирійської Арабської Республіки - ОСОБА_1 .

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі ОСОБА_1 указує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить постанову Другого апеляційного суду від 18 лютого 2021 року скасувати, рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року скасувати в частині зобов`язання Державної міграційної служби України повторно розглянути питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, громадянина Сирійської Арабської Республіки - ОСОБА_1 . У цій частині ухвалити нове рішення, яким зобов`язати Державну міграційну службу України визнати біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, громадянина Сирійської Арабської Республіки - ОСОБА_1 . В іншій частині рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Підставою касаційного оскарження рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року та постанову Другого апеляційного суду від 18 лютого 2021 року є пункти 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

Обґрунтовуючи цю підставу, скаржник указує на те, що судами попередніх інстанцій не враховані правові висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 03 квітня 2019 року у справі №813/3663/16, від 25 липня 2019 року у справі №815/7180/16, від 14 квітня 2020 року у справі №420/208/19, від 24 грудня 2020 року у справі №2040/6507/18 щодо дискреційних повноважень органу виконавчої влади, їх меж та обставини неодноразової, протиправної відмови позивачу у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

Позиція інших учасників справи

Від Державної міграційної служби України до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, у якому відповідач просить залишити без задоволення касаційну скаргу позивача, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 05 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року та постанову Другого апеляційного суду від 18 лютого 2021 року.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 22 грудня 2021 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

ОСОБА_1, громадянин Сирійської Арабської Республіки, 19 серпня 2018 року звернувся до Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

23 червня 2018 року ОСОБА_1 отримав повідомлення від Головного управління ДМС у Харківській області № 37 від 22 червня 2018 року, про те, що відповідно до статті 6 Закону України "Про біженців та осіб, що потребують додаткового або тимчасового захисту" йому відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, так як відсутні умови, передбачені пунктом 1 чи 13 частини першої статті 1 вказаного Закону на підставі рішення ДМС України від 15 червня 2018 року № 190-18.

Не погоджуючись із вказаним рішенням Головного управління ДМС у Харківській області ОСОБА_1 звернувся з позовом до суду.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року по справі №2040/5156/18, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року, адміністративний позов ОСОБА_1 - задоволено частково. Скасовано рішення Державної міграційної служби України від 15 червня 2018 року №190-18. Зобов`язано Державну міграційну службу України повторно розглянути питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, громадянина Сирійської Арабської Республіки - ОСОБА_1 .

02 травня 2019 року ОСОБА_1 отримав повідомлення Головного управління Державної міграційної служби України у Харківській області від 25 квітня 2019 року №45, в якому вказано, що відповідно до статті 6 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" позивачу відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, на підставі рішення Державної міграційної служби України від 18 квітня 2019 року №150-19.

Не погоджуючись з даним рішення Державної міграційної служби України, позивач звернувся до Харківського окружного адміністративного суду.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2019 року по справі №520/4543/19, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року, адміністративний позов ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України, третя особа - Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії - задоволено частково. Скасовано рішення Державної міграційної служби України №150-19 від 18 квітня 2019 року. Зобов`язано Державну міграційну службу України повторно розглянути заяву громадянина Сирійської Арабської Республіки - ОСОБА_1 про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту з урахуванням висновків суду.

17 липня 2020 року ОСОБА_1 отримав повідомлення Головного управління Державної міграційної служби України у Харківській області № 79 від 09 липня 2020 року, в якому вказано, що відповідно до статті 6 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" позивачу відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, на підставі рішення Державної міграційної служби України №260-20 від 01 липня 2020 року.

Не погоджуючись із рішенням вказаним рішенням Державної міграційної служби України, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Джерела права й акти їхнього застосування

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок регулювання суспільних відносин у сфері визнання особи біженцем, особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, втрати та позбавлення цього статусу, встановлення правового статусу біженців та осіб, які потребують додаткового захисту і яким надано тимчасовий захист в Україні, визначено Законом України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" (3671-17) .

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" (надалі також - "Закон") біженець - це особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 1 Закону додатковий захист - це форма захисту, що надається в Україні на індивідуальній основі іноземцям та особам без громадянства, які прибули в Україну або перебувають в Україні і не можуть або не бажають повернутися в країну громадянської належності або країну попереднього постійного проживання внаслідок обставин, які загрожують їх життю, безпеці чи свободі.

Пунктом 13 частини першої статті 1 Закону встановлено, що особа, яка потребує додаткового захисту, - особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 року і Протоколу щодо статусу біженців 1967 року та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа змушена була прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання або загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини і не може чи не бажає повернутися до такої країни внаслідок зазначених побоювань.

Згідно з частинами першою і другою статті 5 Закону, особа, яка з наміром бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, перетнула державний кордон України в порядку, встановленому законодавством України, повинна протягом п`яти робочих днів звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

Особа, яка з наміром бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, під час в`їзду в Україну незаконно перетнула державний кордон України, повинна без зволікань звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

Частиною п`ятою статті 5 Закону передбачено, що особа, яка на законних підставах тимчасово перебуває в Україні, і під час такого перебування в країні її громадянської належності чи попереднього постійного проживання виникли умови, зазначені в пунктах 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, внаслідок яких вона не може повернутися до країни свого походження і має намір бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, повинна звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, до закінчення строку перебування на території України.

Умови, за яких особа не визнається біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, наведені у статті 6 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту".

Так, за змістом частини першої статті 6 Закону не може бути визнана біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, особа, стосовно якої встановлено, що умови, передбачені пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, відсутні.

Згідно з Конвенцією про статус біженців 1951 року і Протоколом 1967 року поняття "біженець" включає в себе чотири основні підстави, за наявності яких особі може бути надано статус біженця. Такими підставами є:

1) знаходження особи за межами країни своєї національної належності або, якщо особа не має визначеного громадянства, за межами країни свого колишнього місця проживання;

2) наявність обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань;

3) побоювання стати жертвою переслідування повинно бути пов`язане з ознаками, які вказані в Конвенції про статус біженців, а саме: а) расової належності; б) релігії; в) національності (громадянства); г) належності до певної соціальної групи; д) політичних поглядів;

4) неможливістю або небажанням особи користуватися захистом країни походження внаслідок таких побоювань.

Відповідно до статті 4 Директиви Ради Європейського Союзу "Про мінімальні стандарти для кваліфікації і статусу громадян третьої країни та осіб без громадянства як біженців чи як осіб, які потребують міжнародного захисту з інших причин", а також змісту цього захисту (29 квітня 2004 року) в разі, якщо аспекти тверджень заявника не підтверджуються документальними або іншими доказами, ці аспекти не вимагають підтвердження, якщо виконуються наступні умови: заявник зробив реальну спробу обґрунтувати заяву; всі важливі факти, наявні в його/її розпорядженні, були надані, і було надано задовільне пояснення щодо відсутності інших важливих фактів; твердження заявника є зрозумілими та правдоподібними та не суперечать наявній конкретній та загальній інформації у його справі; заявник подав свою заяву про міжнародний захист якомога раніше, якщо заявник не зможе привести поважну причину відсутності подачі цієї заяви; встановлено, що в цілому заявник заслуговує довіри.

Згідно з пунктом 195 Керівництва з процедур і критеріїв з визначення статусу біженця Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців (згідно з Конвенцією про статус біженців 1951 року та Протоколом щодо статусу біженців 1967 року), у кожному окремому випадку всі необхідні факти повинні бути надані в першу чергу самим заявником, і тільки після цього особа, уповноважена здійснювати процедуру надання статусу біженця (перевіряючий), повинна оцінити всі твердження і достовірність переконань заявника.

Пункт 37 Керівництва визначає, що для надання статусу біженця, в першу чергу, важлива оцінка клопотання шукача, а не судження про ситуацію, яка склалася у країні походження.

Висновок Верховного Суду

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

Під дискреційними повноваженнями розуміють такі повноваження, які надають певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Адміністративний суд, перевіряючи правомірність рішень, дій чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим статтею 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Одночасно, колегія суддів наголошує, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним і таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Відповідно до частини третьої статті 245 КАС України у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

Отже, суд повинен відновлювати порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

Враховуючи, що наведені відповідачем підстави для відмови позивачу у визнанні його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, були досліджені під час судового розгляду і визнані судом неправомірними, а інших підстав для такого рішення за матеріалами справи не вбачається і відповідач на їх наявність не вказує, тому колегія суддів вважає, що у відповідача є обов`язок із винесення стосовно позивача рішення про визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

Крім того, Верховний Суд звертає увагу на те, що оскаржуваним рішенням ДМС України позивачу втретє було відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Водночас підстави для відмови позивачу у визнанні його біженцем або особою, яка потребує додаткового були такі самі, як і в минулі рази. Разом з тим, оцінку таким підставам було надано судами у справах №2040/5156/18, №520/4543/19, а рішеннями судів у цих справах такі підстави були визнані неправомірними.

Відповідно до частин першої, другої статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями, та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Законом України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" (3477-15) врегульовані відносини, що виникають у зв`язку з обов`язком держави виконати рішення Європейського суду з прав людини у справах проти України. Так, статтею 17 зазначеного Закону передбачено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Європейський суд з прав людини у справі "Гурепка проти України" (Gurepka v. Ukraine), заява №61406/00, пункт 59) зазначив, "що для того, щоб бути ефективним, засіб захисту має бути незалежним від будь-якої вжитої на розсуд державних органів дії, бути безпосередньо доступним для тих, кого він стосується; спроможним запобігти виникненню або продовженню стверджуваному порушенню чи надати належне відшкодування за будь-яке порушення, яке вже мало місце".

Конституційний Суд України в рішенні від 30 січня 2003 року №3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац десятий пункту 9 Рішення).

Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що з метою відновлення прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, колегія суддів уважає за необхідне застосувати такий спосіб захисту прав позивача як зобов`язання ДМС України прийняти щодо позивача рішення про визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

Зважаючи на повноту встановлення судами обставин справи, встановлення наявності підстав для прийняття рішення про визнання позивача біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, і виконання необхідних умов для його прийняття, Верховний Суд вказує, що захист прав позивача в такий спосіб не є втручанням в дискреційні повноваження відповідача, тому що суд не приймає рішення про визнання позивача біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а, врахувавши наявність достатніх підстав для цього, зобов`язує відповідача прийняти таке рішення щодо позивача.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 03 квітня 2019 року у справі №813/3663/16, від 20 грудня 2019 року у справі №815/6259/16, від 25 липня 2019 року у справі №815/7180/16, від 14 квітня 2020 року у справі №420/208/19, від 24 грудня 2020 року у справі №2040/6507/18.

Висновок за результатами розгляду касаційної скарги

Отже, Верховний Суд уважає помилковими рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині зобов`язання Державної міграційної служби України повторно розглянути питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, громадянина Сирійської Арабської Республіки - ОСОБА_1 .

Статтею 351 Кодексу адміністративного судочинства України визначено підстави для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.

Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд вважає необхідним скасувати вказані судові рішення в частині задоволення позовних вимог про зобов`язання Державної міграційної служби України повторно розглянути питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, громадянина Сирійської Арабської Республіки - ОСОБА_1 з ухваленням нового судового рішення про зобов`язання Державної міграційної служби України прийняти рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, громадянина Сирійської Арабської Республіки - ОСОБА_1 . В іншій частині оскаржувані судові рішення підлягають залишенню без змін.

Отже, касаційна скарга підлягає задоволенню частково.

Керуючись статтями 344, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року та постанову Другого апеляційного суду від 18 лютого 2021 року скасувати в частині задоволених позовних вимог про зобов`язання Державної міграційної служби України повторно розглянути питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, громадянина Сирійської Арабської Республіки - ОСОБА_1 .

3. В цій частині ухвалити нове рішення, яким зобов`язати Державну міграційну службу України прийняти рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, громадянина Сирійської Арабської Республіки - ОСОБА_1 .