826/6873/16 Про визнання протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо нездійснення розгляду та неприйняття рішення у встановлений строк з приводу заяви ТОВ щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення надр, у тому числі, дослідно-промислову розробку уранових руд, з подальшим видобуванням уранових руд (промислова розробка родовищ) - 21.12.2021 Прийняття

Короткий зміст позовних вимог1. ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" звернулось до суду з позовом до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, у якому просило:- визнати протиправними рішення Державної служби геології та надр України про повернення заяв з доданими до них документами ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" про видачу спеціальних дозволів на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки Михайлівської площі уранових руд на 5 років, що знаходиться у Казанківському районі Миколаївської області, за 5 км на південний захід від с. Миколаївка, за 40 км на захід від м. Кривий Ріг згідно з поданою заявою від 10 лютого 2016 року № 10-02/1 (вх. №2650/13/12-16 від 10 лютого 2016 року); Сафонівської ділянки уранових руд на 5 років, що знаходиться у Казанківському районі Миколаївської області, в 120 км на південний захід від м. Жовті Води та в 65 км від м. Кривий Ріг згідно з поданою заявою від 24 лютого 2016 року № 24-02/1 (вх. № 3475/13/12-16 від 24 лютого 2016 року); Садової площі уранових руд на 5 років, що знаходиться в Арбузинському районі Миколаївської області, в 40 км на південний схід від м. Первомайськ та в 6 км на північний захід від районного центру смт. Арбузинка згідно з поданою заявою від 25 лютого 2016 року № 25-02/1 (вх. № 3517/13/12-16 від 25 лютого 2016 року); Новогурівської ділянки уранових руд на 5 років, що знаходиться в Криничанському та П`ятихатському районах Дніпропетровської області згідно з поданою заявою від 25 лютого 2016 року № 25-02/3 (вх. №3521/13/12-16); Сурської площі уранових руд на 5 років, що знаходиться в 30 км на південний захід від м. Дніпропетровськ згідно з поданою заявою від 25 лютого 2016 року № 25-02/5 (вх. № 3515/13/12-16);- зобов`язати Державну службу геології та надр України розглянути заяви ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" на видачу спеціальних дозволів на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки Михайлівської площі уранових руд на 5 років, що знаходиться у Казанківському районі Миколаївської області, за 5 км на південний захід від с. Миколаївка, за 40 км на захід від м. Кривий Ріг згідно з поданою заявою від 10 лютого 2016 року № 10-02/1 (вх. № 2650/13/12-16 від 10 лютого 2016 року); Сафонівської ділянки уранових руд на 5 років, що знаходиться у Казанківському районі Миколаївської області, в 120 км на південний захід від м. Жовті Води та в 65 км від м. Кривий Ріг згідно з поданою заявою від 24 лютого 2016 року № 24-02/1 (вх. № 3475/13/12-16 від 24 лютого 2016 року); Садової площі уранових руд на 5 років, що знаходиться в Арбузинському районі Миколаївської області, в 40 км на південний схід від м. Первомайськ та в 6 км на північний захід від районного центру смт. Арбузинка згідно з поданою заявою від 25 лютого 2016 року № 25-02/1 (вх. № 3517/13/12-16 від 25 лютого 2016 року); Новогурівської ділянки уранових руд на 5 років, що знаходиться в Криничанському та П`ятихатському районах Дніпропетровської області згідно з поданою заявою від 25 лютого 2016 року № 25-02/3 (вх. № 3521/13/12-16); Сурської площі уранових руд на 5 років, що знаходиться в 30 км на південний захід від м. Дніпропетровськ згідно з поданою заявою від 25 лютого 2016 року № 25-02/5 (вх. № 3515/13/12-16);- зобов`язати Державну службу геології та надр України прийняти рішення про видачу ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" спеціальних дозволів на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки Михайлівської площі уранових руд на 5 років, що знаходиться у Казанківському районі Миколаївської області, за 5 км на південний захід від с. Миколаївка, за 40 км на захід від м. Кривий Ріг згідно з поданою заявою від 10 лютого 2016 року № 10-02/1 (вх. № 2650/13/12-16 від 10 лютого 2016 року); Сафонівської ділянки уранових руд на 5 років, що знаходиться у Казанківському районі Миколаївської області, в 120 км на південний захід від м. Жовті Води та в 65 км від м. Кривий Ріг згідно з поданою заявою від 24 лютого 2016 року № 24-02/1 (вх. № 3475/13/12-16 від 24 лютого 2016 року); Садової площі уранових руд на 5 років, що знаходиться в Арбузинському районі Миколаївської області, в 40 км на південний схід від м. Первомайськ та в 6 км на північний захід від районного центру смт. Арбузинка згідно з поданою заявою від 25 лютого 2016 року № 25-02/1 (вх. № 3517/13/12-16 від 25 лютого 2016 року); Новогурівської ділянки уранових руд на 5 років, що знаходиться в Криничанському та П`ятихатському районах Дніпропетровської області згідно з поданою заявою від 25 лютого 2016 року № 25-02/3 (вх. № 3521/13/12-16); Сурської площі уранових руд на 5 років, що знаходиться в 30 км на південний захід від м. Дніпропетровськ згідно з поданою заявою від 25 лютого 2016 року № 25-02/5 (вх. № 3515/13/12-16).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій2. Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2018 року, позовні вимоги ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" було задоволено частково.Визнано протиправними рішення Державної служби геології та надр України про повернення заяв з доданими до них документами ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" про видачу спеціальних дозволів на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки Михайлівської площі уранових руд на 5 років, що знаходиться у Казанківському районі Миколаївської області, за 5 км на південний захід від с. Миколаївка, за 40 км на захід від м. Кривий Ріг згідно з поданою заявою від 10 лютого 2016 року № 10-02/1 (вх. № 2650/13/12-16 від 10 лютого 2016 року); Сафонівської ділянки уранових руд на 5 років, що знаходиться у Казанківському районі Миколаївської області, в 120 км на південний захід від м. Жовті Води та в 65 км від м. Кривий Ріг згідно з поданою заявою від 24 лютого 2016 року № 24-02/1 (вх. №3475/13/12-16 від 24 лютого 2016 року); Садової площі уранових руд на 5 років, що знаходиться в Арбузинському районі Миколаївської області, в 40 км на південний схід від м. Первомайськ та в 6 км на північний захід від районного центру смт Арбузинка згідно з поданою заявою від 25 лютого 2016 року № 25-02/1 (вх. № 3517/13/12-16 від 25 лютого 2016 року); Новогурівської ділянки уранових руд на 5 років, що знаходиться в Криничанському та П`ятихатському районах Дніпропетровської області згідно з поданою заявою від 25 лютого 2016 року № 25-02/3 (вх. № 3521/13/12-16); Сурської площі уранових руд на 5 років, що знаходиться в 30 км на південний захід від м. Дніпропетровськ згідно з поданою заявою від 25 лютого 2016 року № 25-02/5 (вх. № 3515/13/12-16). Зобов`язано Державну службу геології та надр України розглянути заяви ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" на видачу спеціальних дозволів на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки Михайлівської площі уранових руд на 5 років, що знаходиться у Казанківському районі Миколаївської області, за 5 км на південний захід від с. Миколаївка, за 40 км на захід від м. Кривий Ріг згідно з поданою заявою від 10 лютого 2016 року № 10-02/1 (вх. № 2650/13/12-16 від 10 лютого 2016 року); Сафонівської ділянки уранових руд на 5 років, що знаходиться у Казанківському районі Миколаївської області, в 120 км на південний захід від м. Жовті Води та в 65 км від м. Кривий Ріг згідно з поданою заявою від 24 лютого 2016 року № 24-02/1 (вх. № 3475/13/12-16 від 24 лютого 2016 року); Садової площі уранових руд на 5 років, що знаходиться в Арбузинському районі Миколаївської області, в 40 км на південний схід від м. Первомайськ та в 6 км на північний захід від районного центру смт Арбузинка згідно з поданою заявою від 25 лютого 2016 року № 25-02/1 (вх. № 3517/13/12-16 від 25 лютого 2016 року); Новогурівської ділянки уранових руд на 5 років, що знаходиться в Криничанському та П`ятихатському районах Дніпропетровської області згідно з поданою заявою від 25 лютого 2016 року № 25-02/3 (вх. № 3521/13/12-16); Сурської площі уранових руд на 5 років, що знаходиться в 30 км на південний захід від м. Дніпропетровськ згідно з поданою заявою від 25 лютого 2016 року № 25-02/5 (вх. № 3515/13/12-16) у відповідності до законодавства, що діяло на момент звернення ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" з вищезазначеними заявами. В іншій частині позовних вимог відмовлено.3. Суди попередніх інстанцій, посилаючись на положення статті 58 Конституції України (закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи), виходили з того, що до спірних відносин необхідно застосовувати законодавство, чинне на момент звернення позивача із заявами про надання дозволу.

Короткий зміст вимог касаційної скарги4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна служба геології та надр України звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2018 року, та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" відмовити.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ5. Судами попередніх інстанцій установлено, що ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" звернулось до Державної служби геології та надр України із заявою від 10 лютого 2016 року № 10-02/1 щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки Михайлівської площі уранових руд на 5 років, що знаходиться у Казанківському районі Миколаївської області, за 5 км на південний захід від с. Миколаївка, за 40 км на захід від м. Кривий Ріг.6. 24 лютого 2016 року ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" звернулось до Державної служби геології та надр України із заявою № 24-02/1 щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки Сафонівської ділянки уранових руд на 5 років, що знаходиться у Казанківськкому районі Миколаївської області, в 120 км на південних захід від м. Жовті Води та в 65 км від м. Кривий Ріг.7. 25 лютого 2016 року ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" звернулось до Державної служби геології та надр України із заявою № 25-02/3 щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки Новогурівської ділянки уранових руд на 5 років, що знаходиться в Криничанському та П`ятихатському районах Дніпропетровської області.8. 25 лютого 2016 року ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" звернулось до Державної служби геології та надр України із заявою № 25-02/5 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки Сурської площі уранових руд на 5 років, що знаходиться в 30 км на південний захід від м. Дніпропетровськ.9. 25 лютого 2016 року ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" звернулось до Державної служби геології та надр України із заявою № 25-02/1 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки Садової площі уранових руд на 5 років, що знаходиться в Арбузинському районі Миколаївської області, в 40 км на південний схід від м. Первомайськ та в 6 км на північний захід від районного центру смт Арбузинка. 10. За наслідками розгляду заяв ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" Державна служба геології та надр України листами від 22 квітня 2016 року № 7739/13/12-16, № 7743/13/12-16, № 7741/13/12-16, № 7740/13/12-16, № 7742/13/12-16 повідомила ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" про те, що 12 квітня 2016 року набрала чинність постанова Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2016 року № 277 "Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 594 (594-2011-п) і № 615, та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України". 11. У повідомленнях зазначено, що згідно з діючим Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615), не передбачена процедура надання спеціальних дозволів на користування надрами без проведення аукціону, зокрема у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства заявник є власником цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, або такий майновий комплекс надано надрокористувачу в оренду (концесію), що було визначено підпунктом 8 пункту 8 попередньої редакції цього Порядку.12. Зазначені вище заяви позивача на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону повернуто з доданими до них документами для вирішення питання подальшого розгляду.13. Уважаючи дії Державної служби геології та надр України протиправними та такими, що порушують його права та законні інтереси, ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ14. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанції не враховано доводи Держгеонадр щодо того, що постановою Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 594 і 615, та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України" від 06 квітня 2016 року № 277 (277-2016-п) (далі - постанова № 277), яка набрала чинності з 12 квітня 2016 року, були внесені зміни до Порядку № 615.15. Згідно із постановою № 277 підпункт 8 пункту 8 Порядку № 615 було виключено.16. Постановою № 277, якою внесені зміни до Порядку № 615, окремо не регламентовано, у якому порядку та у які строки належить розглядати заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами, які подані до набрання чинності постановою № 277.17. Оскільки за своєю правовою природою норми Порядку № 615 є процедурними (процесуальними) нормами, тому з набранням чинності постановою № 277 (тобто, з 12 квітня 2016 року) заяви позивача підлягали розгляду з урахуванням змін, внесених постановою № 277 до Порядку № 615.18. ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" подано відзив на касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2018 року, у якому воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ19. Частиною другою статті 16 Кодексу України про надра (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.20. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (надалі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615.21. На час звернення позивача із заявами про видачу спеціальних дозволів (10 лютого 2016 року, 24 лютого 2016 року, 25 лютого 2016 року), був чинний підпункт 8 пункту 8 Порядку № 615, яким передбачалось, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства заявник є власником цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, або такий майновий комплекс надано надрокористувачу в оренду (концесію). У разі перебування цілісних майнових комплексів в оренді (концесії) строк дії дозволу не може перевищувати строку оренди (концесії) таких комплексів (з урахуванням строку дії дозволу, визначеного пунктом 7 цього Порядку).22. Постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 277 (277-2016-п) , що набрала чинності 12 квітня 2016 року, з Порядку № 615 виключено підпункт 8 пункту 8 та змінено строк прийняття рішення про надання дозволу без проведення аукціону - 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій23. У рішенні від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.24. У Рішенні Конституційного Суду України від 12 липня 2019 року № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).25. Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності. 26. Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.27. У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - "переживаючої" (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.28. Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 пункту 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2018 року № 5-р/2018 (v005p710-18) ).29. Постанову № 277 прийнято Кабінетом Міністрів України на реалізацію своїх повноважень щодо здійснення управління надрами як об`єктом права власності Українського народу, у частині визначення дозвільного порядку користування надрами. Цими змінами не було скасовано право позивача на користування надрами та не звужено зміст та обсяг цього права. Однак державою, в особі уповноважених органів, було змінено підходи щодо порядку його реалізації для забезпечення публічного інтересу гарантування ефективного використання надр як загальнонародної власності. 30. Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Верховного Суду у постанові 31 березня 2021 року у справі № 803/1541/16 дійшла висновку, що за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою).31. Кабінет Міністрів України, приймаючи постанову № 277, не визначив перехідного періоду та особливостей застосування законодавства за заявами, розгляд яких не закінчено. 32. Отже, Постанова № 277 і змінений нею Порядок № 615 підлягали застосуванню до триваючих правовідносин щодо заяв ТОВ "АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ" з 12 квітня 2016 року.33. За таких обставин, з 12 квітня 2016 року і далі у Державної служби геології та надр України не було законних підстав для надання спеціального дозволу на користування надрами без аукціону.