620/995/19 Про визнання протиправною та нечинною з моменту прийняття постанови Нацкомісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг "Про накладення штрафу на ПАТ "Облгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання" - 24.11.2021 Прийняття

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ24 листопада 2021 року м. Київсправа №620/995/19адміністративне провадження № К/9901/10051/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Стеценка С.Г.,суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 620/995/19

за позовом Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Чернігівгаз"

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

про визнання протиправною та скасування постанови

за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року (колегія у складі: головуючого судді: Мельничука В. П., суддів: Лічевецького І. О., Оксененка О. М.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У квітні 2019 року Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Чернігівгаз" (далі - АТ "Оператор газорозподільної системи "Чернігівгаз") звернулося до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), в якому просило:

- визнати протиправною та скасувати постанову від 29 березня 2019 року № 472 "Про накладення штрафу на ПАТ "Чернігівгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання".

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що оскаржувана постанова є протиправною та такою, що порушує права та інтереси ПАТ "Оператор газорозподільної системи "Чернігівгаз".

На думку позивача, донарахування обсягів природного газу із застосуванням коефіцієнту приведення об`єму природного газу до стандартних умов за період з жовтня 2018 року по 31 грудня 2018 року є неправомірним, оскільки Кодексом газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2494, не надано право оператору ГРМ здійснювати приведення обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов для комерційних розрахунків; використання оператором ГРМ Методики приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 26 лютого 2004 року № 116 (z0346-04) , відносно побутових споживачів є неправомірним.

Також, позивач вказує, що відповідач при прийнятті постанови вийшов за межі своїх повноважень, оскільки згідно Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428, має право вимагати усунення тільки тих порушень, які було виявлено під час перевірки, проте оскаржуваною постановою зобов`язано привести свої дії у відповідність чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, а не окремих споживачів.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Чернігівський окружний адміністративний суд рішенням від 27 листопада 2019 року у задоволенні позову відмовив.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи оскаржувану постанову, відповідач віяв обґрунтовано, на підставі та у спосіб, що визначені законодавством України. Між тим, суд зазначив, що покриття об`єктивної різниці у вимірах природного газу здійснюється за рахунок тарифу, а отже і стягнення додаткових витрат із побутових споживачів є безпідставним, оскільки такі витрати вже включені у тариф, що встановлений НКРЕКП.

5. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 27 лютого 2020 року рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року скасував. Прийняв нову постанову, якою позовні вимоги задовольнив повністю.

6. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що обов`язок оператора ГРМ проводити розрахунки по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, шляхом приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу визначений саме нормами Кодексу ГРС та Типового договору, у зв`язку з чим проведення позивачем таких дій в жовтні 2018 року є правомірними.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, 07 квітня 2020 року Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року залишити в силі.

8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 квітня 2020 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.

10. Ухвалою Верховного Суду від 14 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року.

11. Ухвалою Верховного Суду від 23 листопада 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 24 листопада 2021 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Чернігівгаз" (ПАТ "Чернігівгаз") є юридичною особою, зареєстрованою у встановленому законом порядку, про що до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено відповідний запис. Свою діяльність товариство здійснює на підставі затвердженого загальними зборами акціонерів Статуту.

АТ "Оператор газорозподільної системи "Чернігівгаз" є оператором газорозподільної системи на території Чернігівської області та на даний час діє на підставі ліцензії, виданої Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Основна діяльність АТ "Оператор газорозподільної системи "Чернігівгаз" полягає у здійсненні розподілу природного газу газорозподільною системою, яка знаходиться в його власності або користуванні відповідно до законодавства та, відповідно, здійснення щодо неї функції оперативно-технологічного управління.

13. На підставі посвідчення на проведення позапланової перевірки від 13 березня 2019 року № 122, у строк з 18 березня 2019 року по 22 березня 2019 року посадовими особами Комісії з проведення перевірки НКРЕКП була проведена позапланова перевірка щодо дотримання ПАТ "Чернігівгаз" вимог законодавства у нафтогазовій сфері та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 16 лютого 2017 року № 201 (далі - Ліцензійні умови з розподілу) (відповідно до ліцензії на право провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, виданої згідно з постанови НКРЕКП від 19 червня 2017 року № 807).

За результатами проведення складено акт позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у нафтогазовій сфері та ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 22 березня 2019 року № 107, у якому зафіксовано порушення, а саме:

- пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу" (329-19) , чинних Кодексу газорозподільних систем (далі - Кодекс ГРМ), інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме:

- дотримання вимог глави 4 розділу IX Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на межі балансової належності між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу.

З жовтня 2018 року по 31 грудня 2018 року позивачем неправомірно донараховано споживачам 50.74 куб. м, природного газу на суму 429,24 тис. грн із застосуванням коефіцієнту приведення об`єму природнього газу до стандартних умов.

14. Не погоджуючись із виявленими порушеннями, 27 березня 2019 року АТ "Оператор газорозподільної системи "Чернігівгаз" подано заперечення.

15. 29 березня 2019 року за результатами розгляду вказаного вище акта НКРЕК винесено постанову № 472 "Про накладення штрафу на ПАТ "Чернігівгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природнього газу та здійснення заходів державного регулювання", якою:

- відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17 та статтей 19 та 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" накладено штраф у сумі 850 000 грн за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу" (329-19) , чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме вимог глави 4 розділу ІХ Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог Кодексу ГРМ;

- відповідно до пункту 1 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", у межах здійснення заходів державного регулювання, зобов`язано ПАТ "Чернігівгаз" у строк до 18 квітня 2019 року привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачам за ЕІС-кодами 56XM41A739494319, 56XM41A62976929R, 56XM41С96878663V, 56XM41G60500719К, 56XM41Е67068426W, 56XM41G57317367Р за період, що перевірявся, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу;

- у разі здійснення ПАТ "Чернігівгаз" неправомірних донарахувань із застосуванням коефіцієнтів приведення об`ємів природного газу до стандартних умов іншим побутовим споживачам ПАТ "Чернігівгаз" до 18 квітня 2019 року привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку таким споживачам у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року.

16. Вважаючи вказану постанову протиправною та необґрунтованою, АТ "Оператор газорозподільної системи "Чернігівгаз" звернулося до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

18. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

20. Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

21. Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (1540-19) , "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) , "Про ринок природного газу" (329-19) (далі - у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин).

22. Частиною першою статті 1 Закону України від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон № 1540-VIII (1540-19) ) визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

23. Статтею 3 вказаного Закону передбачено, що Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; державного контролю та застосування заходів впливу; використання інших засобів, передбачених законом.

24. Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

25. Відповідно до ст. 19 Закону № 1540-VIII Регулятор (НКРЕКП) здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

26. НКРЕКП постановою від 14 червня 2018 року № 428 затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), дія якого поширюється на суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності та регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю яких здійснюється Нацкомісією у сфері енергетики та у сфері комунальних послуг та установлює певні процедури, зокрема, організації та проведення планових та позапланових перевірок; оформлення результатів перевірок; контроль за виконанням рішень Нацкомісії; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.

27. Системний аналіз наведених норм права дає змогу дійти висновку, що Регулятор, здійснюючи державне регулювання шляхом державного контролю за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зобов`язаний дотримуватись законодавства у відповідних сферах. Процедура моніторингу ринків у сферах енергетики та комунальних послуг також відсилає до застосування заходів контролю до суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг у випадку виявлення за результатами моніторингу невідповідності (порушення) провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у сферах енергетики та/або комунальних послуг вимогам чинного законодавства.

28. Згідно з ч. 14 ст. 19 Закону від 2 березня 2015 року № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закон № 222-VIII (222-19) ) регулює встановлено, що акт перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов складається в останній день проведення перевірки. В акті відображаються питання, що перевірялися, та встановлений стан додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов. У разі встановлення в ході перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов підстав для складання актів, що є підставами для анулювання ліцензії, такі акти складаються як окремі документи в останній день проведення перевірки.

29. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, у період з 18 березня 2019 року по 22 березня 2019 року посадовими особами Комісії з проведення перевірки НКРЕКП була проведена позапланова перевірка щодо дотримання ПАТ "Чернігівгаз" вимог законодавства у нафтогазовій сфері та Ліцензійних умов з розподілу.

За результатами проведеної перевірки, контролюючим органом складено акт позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у нафтогазовій сфері та ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 22 березня 2019 року № 107, у якому зафіксовано порушення, а саме:

30. 29 березня 2019 року за результатами розгляду вказаного вище акта НКРЕК винесено постанову № 472 "Про накладення штрафу на ПАТ "Чернігівгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природнього газу та здійснення заходів державного регулювання", якою:

31 Тобто, судом апеляційної інстанції встановлено та відповідачем не заперечується, що НКРЕКП за наслідками проведеної перевірки не складало розпорядження про усунення виявлених порушень у вигляді окремого документа, натомість постановила про необхідність усунення порушень у постанові про накладення штрафу від 29 березня 2019 року № 472.

32. Абзацом 3 ч. 5 ст. 14 Закону № 1540-VIII встановлено, що рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.

33. Отже, вказана норма передбачає видання НКРЕКП двох видів розпорядчих документів: постанови та розпорядження.

34. Частиною 15 ст. 19 Закону № 222-VIII визначено, що розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов видається органом ліцензування не пізніше трьох робочих днів з останнього дня проведення перевірки у разі виявлення за результатами її проведення порушень ліцензіатом вимог ліцензійних умов. У разі складення за результатом проведення перевірки акта, що є підставою для анулювання ліцензії, розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов не видається.

35. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 8 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V (877-16) ) (який поширював свою дію на спірні правовідносини на момент проведення перевірки та прийняття постанови про накладення штрафу) орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства.

36. За приписами ч. 8 ст. 7 Закону № 877-V припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

37. Згідно з положеннями ч. 1 ст. 12 Закону № 877-V невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

38. При цьому, ч. 11 ст. 7 Закону № 877-V встановлено, що у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

39. Тобто, положеннями чинного законодавства визначено, що у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису про усунення порушень, фінансові та адміністративні санкції до суб`єкта господарювання не застосовуються.

40. У цій справі НКРЕКП не було надано можливості ПАТ "Чернігівгаз" добровільно виконати виявлені порушення та уникнути санкцій, оскільки в порушення наведених вище норм законодавства відповідачем не видавалося розпорядження про усунення ПАТ "Чернігівгаз" порушень вимог п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

При цьому зазначення про необхідність усунути порушення Ліцензійних умов безпосередньо у постанові про накладення штрафу не давало можливості позивачу добровільно усунути порушення до застосування такого виду відповідальності як накладення штрафу.

41. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновком апеляційного адміністративного суду про порушення відповідачем приписів чинного законодавства, що виразилося в тому, що відповідачем без видачі розпорядження про усунення порушень Ліцензійних умов та перевірки виконання цього розпорядження, було прийнято постанову від 29 березня 2019 року № 472 "Про накладення штрафу на ПАТ "Чернігівгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання".

42. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 30 вересня 2020 року у справі № 160/3512/19.

43. Верховний Суд вважає необґрунтованими доводи скаржника про те, що за приписами Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (1540-19) , який прийнято пізніше, ніж Закон України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (222-19) і Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) , визначено саме право НКРЕКП, а не обов`язок щодо прийняття розпорядження.

44. Суд наголошує, що у нормах наведених законів щодо видачі припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю) немає змістовної колізії, проаналізовані вище норми не суперечать одна одній, а відсутність у Законі України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (1540-19) чітко визначеної норми про те, що Регулятор зобов`язаний приймати розпорядження про усунення Ліцензійних умов не суперечить та не виключає обов`язку НКРЕКП виконувати приписи Законів України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (222-19) і "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) щодо оформлення окремим документом у 3-денний строк з моменту перевірки розпорядження про усунення порушень Ліцензійних умов.

45. Вказані висновки також підтверджуються розпорядженням Державної регуляторної служби України від 07 червня 2019 року № 61, згідно з яким Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України за результатом розгляду апеляції (скарги) ПАТ "Чернігівгаз" щодо прийняття Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг постанови від 29 березня 2019 року № 427 "Про накладення штрафу на ПАТ "Чернігівгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання", було прийнято рішення про її задоволення. Зобов`язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, усунути порушення вимог частин сьомої та п`ятнадцятої статті 19 Закону України від 02 березня 2015 року № 222-VІІІ "Про ліцензування видів господарської діяльності", абзаців сьомого і п`ятнадцятого статті 3 та частини одинадцятої статті 7 Закону України від 05 квітня 2017 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

46. За приписами ст. ст. 19, 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" та ст. 59 Закону України "Про ринок природного газу" у редакціях, що діяли на момент спірних правовідносин питання відповідальності вирішується Регулятором у 5-денний строк з дня складення акта перевірки.

47. Вказаний строк є преклюзивним (присічний, присікальний або обмежений) (від лат. praeclusio - закривання або перешкода) і чинним на момент спірних правовідносин законодавством не було передбачено можливості його поновлення.

Слід зазначити, що встановлення законодавцем обмеженого строку притягнення до відповідальності є однією з умов дисциплінування суб`єкта владних повноважень для належного виконання законодавчо визначених обов`язків.

48. У цій справі позивача притягнуто до відповідальності 29 березня 2019 року, тоді як акт перевірки складено 22 березня 2019 року, тобто з порушенням 5-денного строку, визначеного законом.

49. Пунктом 5 ч. 4 ст. 59 Закону України "Про ринок природного газу" передбачено відповідальність від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню:

а) за провадження господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, без ліцензії, у тому числі провадження господарської діяльності на ринку природного газу за відсутності остаточного рішення про сертифікацію, прийнятого щодо відповідного суб`єкта;

б) за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню;

в) за порушення правил обліку та звітності суб`єктів ринку природного газу, передбачених цим Законом;

г) за неподання інформації Регулятору, оператору газотранспортної системи або іншому суб`єкту ринку природного газу, якщо обов`язковість подання такої інформації встановлена законодавством;

ґ) за відмову у доступі до газотранспортної або газорозподільної системи, газосховища або установки LNG у непередбачених законом випадках;

д) за недодержання встановлених технічних норм та стандартів безпеки;

6) від 20 до 900 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення, передбачені пунктом 5 цієї частини.

50. При цьому ч. 5 ст. 59 "Про ринок природного газу" визначено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

Поведінка правопорушника, спрямована на зменшення негативних наслідків правопорушення, негайне припинення правопорушення після його виявлення, сприяння виявленню правопорушення Регулятором під час перевірки вважаються пом`якшуючими обставинами.

Поведінка правопорушника, спрямована на приховування правопорушення та його негативних наслідків, на продовження вчинення правопорушення, а також повторне вчинення правопорушення на ринку природного газу вважаються обтяжуючими обставинами.

51. Верховний Суд наголошує, що при застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Натомість НКРЕКП застосувало до позивача найвищий розмір санкції, передбачений пп. б п. 5 ч. 4 ст. 59 Закону України "Про ринок природного газу". При цьому матеріалами справи не підтверджено, що відповідачем враховувалася поведінка суб`єкта господарювання.

52. Отже, немає підстав вважати, що Регулятор дотримався принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій при притягненні позивача до відповідальності.

53. Колегія суддів вважає обмеженням позивача у правах тим, що НКРЕКП не дало можливості позивачу добровільно виконати виявлені порушення, так як не видавалося розпорядження про усунення порушень.

Також Суд бере до уваги, що постанова про накладення штрафу прийнята з порушенням строку на притягнення до відповідальності з дня складення акту перевірки.

54. Суд наголошує, що зважаючи на суттєвість для суб`єкта господарювання наслідків державного контролю, орган державної влади має забезпечувати неухильне дотримання вимог закону.

55. Оскільки відповідачем не досліджено всіх обставин, не надано можливості позивачу самостійно у добровільному порядку усунути виявлені порушення і передчасно прийнято постанову про накладення штрафу, висновок суду апеляційної інстанції про задоволення позовних вимог є обґрунтованим. При цьому, виявлені порушення процедури притягнення до відповідальності є достатніми для задоволення позовних вимог без врахування суті порушення.

56. Інші доводи касаційної скарги відхиляються Верховним Судом, оскільки не спростовують наведених вище аргументів Суду.

57. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

58. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

59. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

60. У справі "Пономарьов проти України" (заява № 3236/03, Рішення від 03 квітня 2008 року, пункт 40) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.

61. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах "Beyeler v. Italy" № 33202/96, "Oneryildiz v. Turkey" № 48939/99, "Moskal v. Poland" № 10373/05).

62. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

63. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що рішення суду апеляційної існтанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржуваному судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.