809/589/17 Про визнання протиправним та скасування постанови Відділу державного архітектурно-будівельного контролю міської ради про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм державних стандартів і правил, постанову про правопорушення у сфері містобудівної діяльності - 11.11.2021 Прийняття

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ11 листопада 2021 року м. Київсправа № 809/589/17адміністративне провадження № К/9901/42697/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Мороз Л.Л.,суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 809/589/17

за позовом ОСОБА_1 до головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Мандрика Ігоря Івановича про визнання протиправною та скасування постанови, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою представника головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Мандрика Ігоря Івановича - Богусевич Ганни Степанівни на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 червня 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Гундяка В.Д., та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Матковської Н.В., суддів: Бруновської Н.В., Запотічного І.І.,

в с т а н о в и в :

В квітні 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернулася до суду з позовом до головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Мандрика Ігоря Івановича (далі також - відповідач, Інспектор) про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 червня 2017 року позов задоволено; визнано протиправною та скасовано постанову головного інспектора будівельного нагляду управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Івано-Франківській області Мандрика Ігоря Івановича за №2-1009-02-43/2017 від 07 квітня 2017 року.

Задовольняючи позов, суд прийшов до висновку про порушення відповідачем встановленої Порядком, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року за №553 (553-2011-п) та Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України за N 244 від 06 квітня 1995 року (244-95-п) , процедури винесення постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності. Водночас, судом констатовано, що проведення реконструкції тераси, що належить на праві власності позивачу та знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, проведено саме ОСОБА_1 .

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року апеляційні скарги ОСОБА_1 та головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Мандрика Ігоря Івановича задоволено частково. Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 червня 2017 року у справі №809/589/17 змінено в частині викладення мотивів задоволення позовних вимог.

Зокрема, апеляційним судом спростовано висновок суду першої інстанції про проведення реконструкції тераси саме позивачем, оскільки у відповіді на претензію-пропозицію ОСОБА_1 орендар нежитлового приміщення та тераси ОСОБА_2 фактично підтвердив, що провів будівельні роботи (замурував зовнішню стіну тераси), однак вважає такі внутрішнім переплануванням та покращенням орендованого майна.

Не погоджуючись з прийнятими рішеннями, представник головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Мандрика Ігоря Івановича - Богусевич Ганна Степанівна звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на необґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій, просила їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову.

ОСОБА_1 у відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечила, вважаючи їх безпідставними, а рішення суду апеляційної інстанції, яке просить залишити без змін, - обґрунтованим та законним.

В подальшому справа передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) (далі - КАС України (2747-15) ).

Переглянувши судові рішення та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд приходить до наступного висновку.

Так, судами встановлено, що 03 липня 2015 року позивачем, як власником нежитлового приміщення загальною площею 156,8 кв.м. та тераси площею 46,4 кв.м., укладено з ОСОБА_2 нотаріально посвідчений договір оренди вказаного нежитлового приміщення та тераси.

Зазначене нерухоме майно було передано в строкове, платне користування ОСОБА_2 відповідно до акту приймання-передачі об`єкта оренди від 03 липня 2015 року.

Позивачем на адресу ОСОБА_2 було надіслано претензію-пропозицію про розірвання договору оренди в добровільному порядку та звільнення займаних приміщень, оскільки при огляді об`єкта оренди виявлено, що орендарем без згоди орендодавця проведено реконструкцію об`єкта нерухомості, зокрема змінено зовнішні конструкції фасаду тераси.

10 березня 2017 року орендарем надано відповідь на претензію-пропозицію ОСОБА_1, згідно якої він повідомив, що остання до задоволення не підлягає, оскільки реконструкція ним не проводилась, а здійснені внутрішні перепланування та покращення майна, які проведені відповідно до п.4.1 укладеного договору оренди. Крім того, ОСОБА_2 звернувся до начальника управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області із заявою про проведення перевірки законності реконструкції приміщення.

Вказане звернення стало підставою для видачі направлення №239 від 23 березня 2017 року для здійснення позапланової перевірки щодо реконструкції приміщення другого поверху по АДРЕСА_1 .

За результатами проведеної перевірки головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Мандриком Ігорем Івановичем складено акт від 27 березня 2017 року, згідно якого встановлено порушення п.2 ч.1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"

Водночас інспектором було складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 27 березня 2017 року.

За наслідками розгляду вищевказаних матеріалів відповідачем, як посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, 07 квітня 2017 року прийнято постанову за №2/1009/02-43/2017 про накладення на ОСОБА_1 штрафу в розмірі 57 600 грн за порушення у сфері містобудівної діяльності.

Вважаючи таке рішення відповідача неправомірним, позивач звернулася до суду за захистом своїх прав.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон №3038-VI (3038-17) ) передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Згідно частини 3 статті 6 Закону № 3038-VI до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:

1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Положенням статті 7 вказаного Закону встановлено, що зміст управління у сфері містобудівної діяльності, державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду включає, зокрема, контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.

Статтею 41-1 Закону № 3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Частиною другою статті 41-1 Закону № 3038-VI визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 41-1 Закону № 3038-VI, з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

Відповідно до частини четвертої статті 41-1 Закону № 3038-VI у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення (80731-10) та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (698-2015-п) (далі - Порядок № 698).

Відповідно до пунктів 2-3 Порядку № 698 нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами Державної архітектурно-будівельної інспекції України (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

З огляду на викладене, при розгляді справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності головні інспектори будівельного нагляду діють не як самостійні суб`єкти владних повноважень, а від імені органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Отже, головні інспектори не можуть виступати самостійним відповідачем у судових справах, оскільки належним відповідачем є саме орган державного архітектурно-будівельного контролю, як суб`єкт владних повноважень, на який положеннями Закону № 3038-VI (3038-17) та Порядку № 698 покладається компетенція здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Поряд з цим, Державну архітектурно-будівельну інспекцію України до участі у справі в якості належного відповідача залучено не було.

Положення статті 52 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судом першої інстанції) передбачають, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу.

Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.

З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.

Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.

Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про визнання протиправними та скасування рішень, пред`явлений до посадових осіб, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.

Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.