826/11197/16 Про визнання протиправним та скасування розпорядження Державної регуляторної служби України "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування у сфері телекомунікацій" - 11.11.2021 Прийняття

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ11 листопада 2021 року м. Київсправа № 826/11197/16адміністративне провадження № К/9901/38858/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Мороз Л.Л.,суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 вересня 2017 року (колегія суддів: Арсірій Р.О., Огурцов О.П., Кузьменко В.А.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2017 року (колегія суддів: Коротких А.Ю., Ганечко О.М., Літвіна Н.М.) у справі № 826/11197/16 за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації до Державної регуляторної служби України, третя особа - Приватне підприємство "Берд-Телеком" про визнання протиправним та скасування розпорядження,

В липні 2016 року Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації (далі також - позивач, НКРЗІ) звернулася до суду з позовом до Державної регуляторної служби України (далі також - відповідач), за участі третьої особи, що не заявляє самосійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Приватного підприємства "Берд-Телеком" про визнання протиправним та скасування розпорядження Державної регуляторної служби України від 02 липня 2016 року № 76 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування".

Позовні вимоги мотивовано тим, що при винесенні оскаржуваного розпорядження відповідачем безпідставно проігноровано норми спеціального Закону України "Про телекомунікації" (1280-15) , який визначає особливості ліцензування саме у сфері телекомунікацій.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 вересня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2017 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з судовими рішеннями, позивач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, просить їх скасувати та ухвалити нове - про задоволення позову.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що, оцінюючи правомірність оскарженого розпорядження, суди попередніх інстанцій помилково застосували Закон України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02 березня 2015 року (222-19) №222-VІІ (далі - Закон №222-VІІ (222-18) ), як спеціальний. Натомість, застосуванню до спірних правовідносин, на думку позивача, підлягає саме Закон України "Про телекомунікації" від 18 листопада 2003 року № 1280-IV (1280-15) (далі - Закон №1280-IV (1280-15) ).

Державна регуляторна служба України у письмових запереченнях на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечила, вважаючи їх безпідставними, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій, які просить залишити без змін, - обґрунтованими та законними.

В подальшому справа передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) (далі - КАС України (2747-15) ).

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Так, судами встановлено, що 24 листопада 2010 року Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації було видано ПП "Берд - Телеком" ліцензію серії АГ №506518 на господарську діяльність, пов`язану із наданням послуг фіксованого місцевого телефонного зв`язку з ємністю мережі до 10 000 номерів з правом технічного обслуговування та експлуатації телекомунікаційних мереж і надання в користування каналів електрозв`язку на території м. Житомир та Житомирської області.

03 березня 2016 року ПП "Берд - Телеком" звернулося до органу ліцензування - Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації із заявою про переоформлення ліцензії на наданням послуг фіксованого місцевого телефонного зв`язку з ємністю мережі до 10 000 номерів з правом технічного обслуговування та експлуатації телекомунікаційних мереж і надання в користування каналів електрозв`язку на території м. Житомир та Житомирської області.

За наслідками розгляду вказаної заяви позивач прийняв рішення від 22 березня 2016 року №140 про відмову в переоформленні ліцензії серії АГ № 506518, виданої ПП "Бред- Телеком".

Не погодившись з таким рішенням НКРЗІ, ПП "Бред-Телеком" оскаржило його до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України.

30 червня 2016 року на засіданні Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при ДРС було розглянуто скаргу (апеляцію) ПП "Берд-Телеком" від 06 квітня 2016 року б/н щодо відмови НКРЗІ у переоформленні ліцензії серії АГ № 506518 строком дії з 14 лютого 2010 року по 13 грудня 2015 року на надання послуг фіксованого місцевого телефонного зв`язку з ємністю мережі до 10 000 номерів з правом технічного обслуговування та експлуатації телекомунікаційних мереж і надання в користування каналів електрозв`язку на території міста Житомир та Житомирської області, на безстрокову.

Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при ДРС встановила порушення Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації вимог частини шостої статті 21 Закону №222-VІІ при прийнятті рішення від 22 березня 2016 року № 140, згідно якої ліцензії, які є чинними на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, є безстроковими і можуть бути, за заявою ліцензіата, переоформлені відповідним органом ліцензування безкоштовно у тижневий строк та вирішила зобов`язати Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації усунути порушення вимог частини шостої статті 21 Закону № 222-VIII, розглянувши заяву ПП "Берд - Телеком" від 03 березня 2016 року з урахуванням вимог частини шостої статті 21 Закону № 222-VIII.

Розпорядженням Державної регуляторної служби України від 02 липня 2016 року № 76 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування" зобов`язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації усунути порушення вимог частини шостої статті 21 Закону № 222-VIII, розглянувши заяву ПП "Берд - Телеком" від 03 березня 2016 року з урахуванням вимог частини шостої статті 21 Закону № 222-VIII.

Вважаючи вказане розпорядження протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що Державна регуляторна служба України при прийнятті оскарженого розпорядження діяла стосовно позивача як орган, якому на підставі закону надано повноваження здійснювати нагляд за додержанням органами державної влади (в тому числі органами ліцензування) законодавства у сфері ліцензування. Тому рішення, прийняті з питань, віднесених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (222-19) до компетенції Державної регуляторної служби України і її постійно діючого колегіального органу не слід розцінювати як втручання у дискреційні повноваження органу ліцензування. Відповідачем не вирішувалося питання щодо переоформлення ліцензії третьої особи, натомість, відповідно до норм Закону №222-VIII (222-19) , встановивши порушення законодавства органом ліцензування, яким є позивач, відповідач зобов`язує останнього усунути порушення законодавства, розглянувши заяву третьої особи у відповідності до вказаних у Розпорядженні №76 норм Закону №222-VIII (222-19) .

З огляду на викладене, Розпорядження № 35 було видано ДРС з дотриманням законодавчо визначеного порядку, на підставі, в межах та у спосіб, визначений частиною першою статті 4 та частиною одинадцятою статті 5 Закону України від 02.03.2015 № 222-VІІІ "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закон № 222-VІІІ (222-19) ), а тому відсутні підстави для задоволення адміністративного позову.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони" (1356-19) , за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень" (2920-14) ;

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років" (962-12) .

Відтак, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому, під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень, як позивач, повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження № 76 від 02 липня 2016 року "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування", яким зобов`язано позивача усунути порушення вимог частини шостої статті 21 Закону № 222-VIII, розглянувши заяву ПП "Берд - Телеком" від 03 березня 2016 року з урахуванням вимог частини шостої статті 21 Закону № 222-VIII.

Згідно п. 1 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, затвердженого Указом Президента України від 23 листопада 2011 року 1067/2011 (далі - Положення №1067) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації (НКРЗІ), є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України та здійснює регулювання у сфері телекомунікацій, інформатизації, користування радіочастотним ресурсом та надання послуг поштового зв`язку. У визначеній сфері НКРЗІ здійснює повноваження органу ліцензування, дозвільного органу, регуляторного органу та органу державного нагляду (контролю). Постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2015 року № 609 (609-2015-п) затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого НКРЗІ є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо надання телекомунікацій.

Так, одним із повноважень НКРЗІ, визначених підпунктом 13 пункту 4 Положення № 1067, є здійснення відповідно до законодавства ліцензування та реєстрації у сфері надання телекомунікаційних послуг та користування радіочастотним ресурсом, встановлює ліцензійні умови та порядок контролю за їх дотриманням.

При цьому, відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724 (724-2014-п) , Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.

Відповідно до статті 9-1 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Статтею 21 цього Закону установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.

Частиною першою та другою статті 4 Закону № 222-VIII визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

Згідно із частиною першою статті 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та НКРЗІ є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює функції контролю (державного нагляду) за дотриманням НКРЗІ як органом ліцензування господарської діяльності.

Верховний Суд вважає, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір щодо розмежування компетенції між НКРЗІ та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (222-19) він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.

Статтею 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Водночас згідно статтею 21 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

Зважаючи на те, що право НКРЗІ на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, колегія суддів дійшла висновку, що НКРЗІ у цій справі не має права на звернення до суду.

Зазначена вище правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у постанові від 13 листопада 2019 року по справі №826/3115/17 (11-892апп19) та постанові від 04 грудня 2019 року по справі №826/6233/17.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу за позовною заявою особи, яка не має права на звернення до суду, чим допустили порушення норм процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 354, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 вересня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2017 року скасувати.

Провадження у справі № 826/11197/16 за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації до Державної регуляторної служби України, третя особа - Приватне підприємство "Берд-Телеком" про визнання протиправним та скасування розпорядження закрити.