620/3825/20 Про скасування рішення про видання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки - 21.10.2021 Прийняття

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ21 жовтня 2021 року м. Київсправа № 620/3825/20адміністративне провадження № К/9901/108/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Шарапи В.М.,суддів: Бевзенка В.М., Чиркіна С.М., розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу керівника Чернігівської обласної прокуратури на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.11.2020 у складі колегії суддів: Карпушової О.В. (суддя-доповідач), Губської Л.В., Епель О.В., у справі №620/3825/20 за позовом Заступника прокурора Чернігівської області до Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, третя особа - Комунальне підприємство "Чернігівбудінвест" Чернігівської міської ради, про визнання дій протиправними та скасування містобудівних умов

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Заступник прокурора Чернігівської області звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради (надалі - Управління), третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Комунальне підприємство "Чернігівбудінвест" Чернігівської міської ради, в якому просив:

1.1. визнати протиправними дії Управління щодо видачі містобудівних умов та обмежень від 16.01.2020 за №02-01/11 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з нежитловими приміщеннями, на земельній ділянці, яка знаходиться в постійному користуванні по проспекту Перемоги, 64 у місті Чернігові", затверджених наказами Управління від 16.01.2020 №11-М та від 07.05.2020 №97-М;

1.2. скасувати містобудівні умови та обмеження від 16.01.2020 за №02-01/11 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з нежитловими приміщеннями на земельній ділянці, що знаходиться в постійному користуванні по проспекту Перемоги, 64 у місті Чернігові", затверджені наказами Управління від 16.01.2020 №11-М та від 07.05.2020 №97-М.

2. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 28.09.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі.

3. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 16.10.2020 позов залишено без розгляду відповідно до пункту 2 частини 1 статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ), у зв`язку з тим, що позовну заяву підписано особою, яка не має права підписувати її.

4. Заступник прокурора Чернігівської області подав апеляційну скаргу на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 16.10.2020, в якій просив оскаржувану ухвалу суду скасувати і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

5. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.11.2020 апеляційну скаргу Заступника прокурора Чернігівської області подав апеляційну скаргу на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 16.10.2020 повернуто заявникові.

5.1. Повертаючи апеляційну скаргу суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідно до частини 3 статті 11 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (надалі - Закон №1697-VII (1697-18) ), повноваження щодо здійснення представництва регіональної прокуратури у відносинах з органами державної влади надані її керівнику і лише в разі відсутності останнього такі повноваження може виконувати перший заступник, а у разі відсутності першого заступника - один із заступників, відповідно. Як вбачається з цієї апеляційної скарги, її підписано заступником керівника обласної прокуратури Никифорук А., проте доказів на підтвердження повноважень на підписання зазначеної скарги апелянтом не надано і матеріали справи цих доказів не містять. Тому, на переконання суду апеляційної інстанції, згідно з положеннями пункту 1 частини 4 статті 298 КАС України, апеляційна скарга, як така, що підписана особою, яка не мала права її підписувати, підлягала поверненню. При цьому, суд апеляційної інстанції послався на правові висновки, наведені у постанові Верховного Суду від 27.05.2020 у справі №819/478/17.

6. Після цього керівником Чернігівської обласної прокуратури було подано апеляційну скаргу на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 16.10.2020, в якій просив оскаржувану ухвалу суду скасувати і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

7. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2021 ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 16.10.2020 залишено без змін.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

8. Заступник прокурора Чернігівської області подав касаційну скаргу на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.11.2020, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

8.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права. Зокрема, скаржник наголошує, що апеляційна скарга подавалася ним у порядку, визначеному статтею 23 Закону №1697-VII і суд апеляційної інстанції помилково ототожнив статус заступника прокурора регіональної прокуратури, який під час підписання апеляційної скарги здійснював представництво інтересів держави зі статусом представника у суді відповідно до вимог статті 53 КАС України.

9. Інші учасниками справи відзивів на касаційну скаргу не подали.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

10. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує вимоги частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

11. Як визначено пунктом 3 частини 1, частини 2 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, серед іншого, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

12. Згідно з частиною 3 статті 23 Закону №1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

13. Абзацами 1-3 частини 4 статті 23 Закону №1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

14. У свою чергу, відповідно до частин 3-5 статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

15. Представництво інтересів держави в суді є однією з конституційних функцій прокуратури, яка виконується у порядку, визначеному статтею 23 Закону №1697-VII та з дотриманням процесуальних норм, встановлених статтею 53 КАС України.

16. Прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави чи конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

17. Прокурор, який звертається до адміністративного суду з позовом в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає таке порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

18. Як вбачається з матеріалів справи та було з`ясовано судом апеляційної інстанції, Заступник прокурора Чернігівської області звернувся до суду з адміністративним позовом саме в інтересах держави та зазначив при цьому у позовній заяві про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

19. Отже звернення прокурора до суду з даним адміністративним позовом мало місце саме у порядку здійснення представництва інтересів держави в суді на підставі норм статті 23 Закону №1697-VII.

20. Частиною 3 статті 24 Закону №1697-VII передбачено, що право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників обласних прокуратур, керівнику, заступникам керівника, керівникам підрозділів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

21. Таким чином, Заступник прокурора Чернігівської області мав право на підписання апеляційної скарги на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 16.10.2020 в силу вимог наведеної норми статті 24 Закону №1697-VII.

22. Слід відхилити посилання суду апеляційної інстанції на норму статті 11 Закону №1697-VII, за змістом якої повноваження щодо здійснення представництва регіональної прокуратури у відносинах з органами державної влади надані її керівнику і лише в разі відсутності останнього такі повноваження може виконувати перший заступник, а у разі відсутності першого заступника - один із заступників, відповідно.

23. Колегія суддів Верховного Суду наголошує, що дана норма встановлює загальне правило щодо представництва обласної прокуратури її керівником, зокрема, у її зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями (пункт 1 частини 1 статті 11 Закону). Натомість, у випадку спірних правовідносин, Заступником прокурора Чернігівської області здійснювалося представництво інтересів держави у суді на підставі та у порядку, визначених статтями 23- 24 Закону №1697-VII, норми яких були спеціальними у відношенні до інших норм цього Закону та, відповідно, підлягали застосуванню судом апеляційної інстанції.

24. Аналогічних висновків у подібних правовідносинах Верховний Суд дійшов у постанові від 21.01.2021 у справі № 580/1503/20.

25. Слід відхили посилання суду апеляційної інстанції на правову позицію, наведену в постанові Верховного Суду від 27.05.2020 у справі №819/478/17, оскільки викладений у даній постанові суду правовий висновок стосується застосування норм права у правовідносинах, в яких орган прокуратури виступав позивачем у справі за позовом, поданим на захист власних інтересів, та не здійснював функцій представництва інтересів держави в суді у порядку статті 23 Закону №1697-VII.

26. Пунктом 1 частини 4 статті 298 КАС України визначено, що апеляційна скарга не приймається до розгляду і повертається судом апеляційної інстанції також, якщо апеляційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.

27. З огляду на зазначене вище, в суду апеляційної інстанції не було підстав стверджувати, що подана Заступником прокурора Чернігівської області апеляційна скарга на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 16.10.2020 була підписана особою, яка не мала права її підписувати та підлягала поверненню у відповідності до вимог пункту 1 частини 4 статті 298 КАС України.

28. За приписами частини 1 статті 353 КАС України, підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

29. З огляду на наведені вище висновки, оскаржувана ухвала Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.11.2020 про повернення апеляційної скарги постановлена з порушенням норм процесуального права та є незаконною, а відтак підлягає скасуванню судом касаційної інстанції.

30. Водночас, зважаючи на те, що ухвала Чернігівського окружного адміністративного суду від 16.10.2020 зрештою була переглянута в апеляційному порядку за апеляційною скаргою керівника Чернігівської обласної прокуратури і дану ухвалу суду першої інстанції було залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2021, то колегія суддів Верховного Суду не вбачає встановлених статтею 353 КАС України підстав для направлення справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

31. Таким чином, касаційну скаргу слід задовольнити частково.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (460-20) , статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,