240/3380/19 Про визнання протиправними та скасування протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин та рішення обласної ради "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ" - 21.10.2021 Прийняття

1. У березні 2019 року заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради (далі також - відповідачі), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю "Габро Плюс" (далі також - третя особа), в якому просив визнати протиправними та скасувати протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин №4556 від 25.10.2018 та рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11.12.2018 №24938/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Габро Плюс" №1350 від 18.12.2018.

2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 18.07.2019 у задоволенні позову відмовлено.

3. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2019 рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18.07.2019 скасовано та позов залишено без розгляду.

4. 20.12.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника прокурора Вінницької області на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2019, в якій просить її скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

5. Ухвалою Верховного Суду від 08.01.2020 відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.

6. 17.01.2020 та 27.01.2020 від Державної комісії України по запасах корисних копалин і Житомирської обласної ради надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких просять залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

7. 27.01.2020 від позивача надійшла відповідь на відзив Державної комісії України по запасах корисних копалин на касаційну скаргу.

8. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.04.2020 справу передано для розгляду колегії суддів у складі головуючого судді Желєзного І.В., суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ "Габро Плюс" звернулось до Державної комісії України по запасах корисних копалин щодо геолого-економічної оцінки доцільності розподілу Сліпчицького родовища габроноритів і лабрадоритів в Черняхівському районі Житомирської області і виділення в його межах Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища габроноритів як окремого об`єкта надрокористування.

10. Протоколом від 25.10.2018 №4556 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин розглянуло подані матеріали та виділено в окремий об`єкт надрокористування Південно-Західну ділянку Сліпчицького родовища габроноритів у Черняхівському районі Житомирської області; вирішено встановити параметри тимчасових кондицій для підрахунку балансових запасів габроноритів Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища; апробувати балансові запаси незмінених вивітрюванням габроноритів загальнодержавного значення Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища; апробувати балансові запаси спільнозалягаючої корисної копалини загальнодержавного значення - порушених вивітрюванням габроноритів загальнодержавного значення Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища.

11. 11.12.2018 у Житомирську обласну раду органом, що здійснює видачу спеціальних дозволів - Державною службою геології та надр України, надіслано на розгляд документи (вих. №24938/03/12-18).

12. Рішенням двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 18.12.2018 №1350 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Габро Плюс" з метою видобування габроноритів Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища, площею 8,45 га, яка знаходиться у Черняхівському районі Житомирської області.

IІI. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. Заступник прокурора Житомирської області в обґрунтування позовних вимог посилався на те, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки доцільності розподілу Сліпчицького родовища габроноритів і лабрадоритів, а також надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами. Обґрунтовуючи підставність подання цього позову заступник прокурора Житомирської області посилався на статтю 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України (2747-15) , в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), статтю 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), оскільки на даний час відсутній державний орган, до повноважень якого належить контроль за законністю видачі спеціальних дозволів на користування надрами Держгеонадра, та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування таких дозволів, а тому прокурор самостійно звертається з цим позовом на захист інтересів держави.

14. Відповідачі заперечували щодо задоволення позову, посилаючись на те, що у спірних правовідносинах діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені чинним законодавством.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Суд першої інстанції, ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, виходив з того, що прокурор не довів суду незаконність оскаржуваного протоколу №4556 від 25.10.2018 та наявність порушень під час прийняття рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання №1350 від 18.12.2018 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11.12.2018 №24938/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Габро Плюс". Водночас судом першої інстанції встановлено відсутність правових підстав для представництва прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах.

16. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про залишення позову без розгляду, виходив з того, що функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокуратури, належать, в першу чергу, до компетенції, зокрема, Мінприроди, Держгеонадр, Держекоінспекції, а тому право на звернення до суду може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА НЕЇ ТА ВІДПОВІДІ НА ВІДЗИВ

17. Заступник прокурора Вінницької області у касаційній скарзі та відповіді на відзив не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на те, що висновок суду про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі є помилковим. На даний час відсутній державний орган, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про визнання протиправними оскаржуваних рішень відповідачів, а саме протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин №4556 від 25.10.2018 та рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11.12.2018 №24938/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Габро Плюс" №1350 від 18.12.2018.

18. Відповідачі у відзивах на касаційну скаргу заперечують щодо задоволення такої, посилаючись на те, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, а тому не підлягає скасуванню.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України (2747-15) ), колегія суддів зазначає наступне.

20. Згідно з положеннями частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

21. Статтею 4 Кодексу України про надра передбачено, що надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.

22. Зважаючи на законодавчо закріплений особливий, спеціальний правовий статус надр, ураховуючи їх важливе значення для суспільства і держави, важливого значення набуває питання, кому, на яких умовах та чи з дотримання встановленого законодавством порядку надаються спеціальні дозволи на користування ними.

23. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

24. Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

25. Частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

26. Зі змісту цієї норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або ж у разі відсутності такого органу.

27. Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом "jura novit curia" ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

28. У випадку звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави, зокрема у спорах щодо оскарження рішень про погодження надання спеціальних дозволів на користування надрами, які є об`єктом права власності українського народу, фактичним позивачем є держава і саме вона набуває процесуальної дієздатності і є учасником справи, що підтверджує важливість цієї категорії справ, зокрема і через наявність значного суспільного інтересу.

29. Прокурор в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом зазначив, що відсутній орган, до повноважень якого належить захист інтересів держави у спірних правовідносинах.

30. Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прокурор дійшов помилкового висновку про відсутність суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, а отже й передбачені КАС України (2747-15) і Законом України "Про прокуратуру" підстави для подання цього позову у заступника прокурора Житомирської області не виникли. Виходячи з закріпленої у положеннях про Мінприроди, Держгеонадра та Держекоінспекцію компетенції такі уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

31. Цього висновку суд апеляційної інстанції дійшов, посилаючись на:

- положення Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) , на підставі аналізу яких суд дійшов висновку, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень;

- пункти 1 та 3 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 №32 (32-2015-п) , згідно з якими центральним органом виконавчої влади і головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки, є Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди). Серед основних завдань Мінприроди, є забезпечення формування державної політики у сфері охорони та використання природно-заповідного фонду, відтворення і охорони природних ресурсів;

- пункт 1, абзац шостий підпункту "б" підпункту 2 пункту 4, підпункти 5, 8 пункту 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275 (275-2017-п) , відповідно до яких Держекоінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів; Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону земель, надр, зокрема щодо додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні; Держекоінспекція наділена правом на звернення до суду із позовом щодо обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин; визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища; пред`являє претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір, звертається до суду з відповідними позовами;

- на пункт 1 Положення про ДКЗ, відповідно до якого така діє при Держгеонадрах і належить до сфери управління цього органу, який, в свою чергу, згідно з Положенням про Державну службу геології та надр України, здійснює організацію проведення державної експертизи та оцінки запасів і ресурсів корисних копалин, а також інших геологічних матеріалів, у межах якої має право через утворену у його складі робочу групу, зокрема, розглядати, схвалювати, затверджувати, уводити в дію, направляти на доопрацювання або ж скасовувати протоколи ДКЗ, аналогічні спірному у цій справі.

32. Однак колегія суддів вважає висновок суду апеляційної інстанції про відсутність у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом передчасним з огляду на наступне.

33. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц дійшла висновку, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.

34. Однак з наведених судом апеляційної інстанцій положень законодавства не вбачається, чи дійсно до повноважень Мінприроди, Держгеонадра та Держекоінспекції (або ж інших суб`єктів владних повноважень) належить звернення до суду з позовом у цьому випадку. Сформований судом апеляційної інстанції висновок про наявність у цих органів компетенції здійснювати функції захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, зокрема у позасудовому порядку, не свідчить про наявність у таких повноважень звернутися до суду з таким позовом, як заявив прокурор.

35. Водночас зазначення судом апеляційної інстанції про наявність у Держекоінспекції права на звернення до суду із позовом щодо обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин; визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища, а також щодо наявності у Держекоінспекції повноважень пред`являти претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, розраховувати їх розмір та звертатися до суду з відповідними позовами, також не свідчить про наявність у Держекоінспекції права звертатися до суду саме з таким позовом, як заявив прокурор.

36. Зважаючи на наведене, враховуючи те, що підставою для представництва інтересів держави у цій справі прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, колегія суддів зауважує, що зазначений довід прокурора повинен був бути достовірно перевіреним судом, а тому суд апеляційної інстанції, не встановивши беззаперечно наявність органу, до повноважень якого згідно з законодавством належить звернення до суду з таким позовом, як заявив прокурор, передчасно залишив позов без розгляду.

37. Такого висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 09.09.2021 у справі №240/401/19.

38. Згідно з положеннями частин першої, третьої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

39. Зважаючи на те, що предметом спору у цій справі є, зокрема, рішення про розгляд звернення щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами, та, оскільки суд апеляційної інстанції достовірно не встановив, чи наділені Мінприроди, Держгеонадра, Держекоінспекція або ж інші суб`єкти владних повноважень правом на звернення до суду з таким позовом, як заявив прокурор (оскільки зазначення лише завдань, покладених на Міністерство екології та природних ресурсів України і Держекоінспекцію, а також про можливість звернення останньої з позовами до суду у правовідносинах, які не є подібними до тих, що виникли у цій справі, та наявність функцій захисту інтересів держави не у судовому порядку у Мінприроди, Держгеонадр, Держекоінспекції, не можуть свідчити про наявність у них права на звернення до суду з цим позовом) та у випадку їх наявності не перевірив, чи було їм (компетентним органам) відомо про порушення інтересів держави, чи вчинялись ними дії, спрямовані на їх захист, ураховуючи законодавчо закріплений особливий, спеціальний правовий статус надр, їх важливе значення для суспільства і держави, у цьому конкретному випадку колегія суддів вважає передчасним висновок суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для залишення без розгляду позову, а тому, враховуючи положення статті 353 КАС України, оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.