160/11892/20 Про визнання протиправними дії Головного управління Держгеокадастру області щодо застосування сукупного коефіцієнта КмЗ при формуванні та видачі витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок - 23.09.2021 Прийняття

У 2020 році Дніпровська міська рада (далі - позивач) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області (далі - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Дельмар Люкс", Компанія СІМПЛІ НЬЮ ЛТД (SIMPLY NEW LTD), Товариство з обмеженою відповідальністю "ЛУНА", Товариство з обмеженою відповідальністю "ГРАНД ЕСТЕЙТ", Товариство з обмеженою відповідальністю "Астрея Трейд", у якому просила:

- визнати протиправними дії відповідача щодо застосування сукупного коефіцієнта КмЗ при формуванні та видачі витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок: № 1382 від 04.12.2019: № 1385 від 05.12.2019; № 1384 від 05.12.2019; № 1389 від 06.12.2019; № 1391 від 06.12.2019.

На обґрунтування позовних вимог зазначив, що позивачем із третіми особами були укладені договори оренди земельних ділянок. Невід`ємною частиною кожного із вказаних договорів є нормативна грошова оцінка земельної ділянки, яка передається в оренду для визначення розміру орендної плати за земельні ділянки комунальної власності. Дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативно грошової оцінки земель. Так, до кожного з вказаних договорів орендарями подавались відповідні витяги, які використовуються для визначення розміру орендної плати. У 2019 році від орендарів (третіх осіб) надійшли заяви щодо внесення змін до діючих договорів оренди землі на підставі сформованих та виданих Відділом у місті Дніпрі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок. Відповідно цих витягів відповідачем використані показники сукупного коефіцієнту Км3, які відмінні від тих, що містяться у попередніх витягах, виданих третім особам та є нижчими. У результаті через зниження цього коефіцієнту, втрати міського бюджету міста Дніпра за попередніми розрахунками складатимуть 173 198,46 гривень. Таким чином, недоотримання коштів місцевим бюджетом від користування землею порушують визначальні потреби суспільства, територіальної громади міста Дніпра, як носія єдиного джерела влади в Україні, тобто порушуються інтереси держави у цілому оскільки послаблюються економічні основи місцевого самоврядування, що призведе до неможливості виконання певних програм. Враховуючи викладене позивач зазначає, що дії відповідача під час формування спірних витягів є протиправними, оскільки заниження в оскаржуваних витягах коефіцієнту Км3 впливає на кінцевий результат розрахунку нормативно грошової оцінки земельних ділянок позивача, що у свою чергу суттєво впливає на кінцеву грошову оцінку земельних ділянок та відповідно на орендну плату, яка справляється орендарями (третіми особами) за відповідними договорами оренди.

Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач, звернувся із цим позовом до суду.

Короткий зміст рішень судів І та ІІ інстанцій

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04.02.2021, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07.06.2021 відмовлено у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ).

Постановляючи оскаржуване судове рішення суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що за загальним правилом один суб`єкт владних повноважень не може звертатися з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень за винятком компетенційних спорів. Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень, як позивач, повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду. У даному випадку спірні правовідносини виникли у зв`язку із застосуванням територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, коефіцієнту КмЗ при формуванні та видачі витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок, що свідчить про не віднесення цього спору до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір щодо розмежування компетенції між Дніпровською міською радою та Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області. У підсумку суд першої інстанції дійшов висновку про закриття провадження у справі, оскільки процесуальним законом не передбачена можливість звернення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду з таким позовом. Окрім того, суди попередніх інстанцій зазначили, що вирішуючи питання про застосування процесуальних наслідків звернення до суду суб`єкта влади, який не наділений повноваженнями на звернення з поданою ним позовною заявою, поняття "спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як таке, що стосується не лише спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а й спорів, що взагалі не підлягають судовому розгляду.

АРГУМЕНТИ СТОРІН

Короткий зміст вимог касаційної скарги

19.07.2021 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, у якій скаржник просить скасувати ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04.02.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17.06.2021 і направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

Підставою для відкриття касаційного провадження у справі є оскарження судових рішень, які визначено частиною 2 статті 328 КАС України, з посиланням у касаційній скарзі на неправильне застосування судами норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу

Скаржник зазначає, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийнято за неправильного застосування норм матеріального права та з порушенням норм процесуального права, що призвело до прийняття незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі та відповідно до вимог статті 353 КАС України, має бути скасована.

Вважає, що постановлені у цій справі рішення призвели до порушення прав та обов`язків міської ради як представника територіальної громади м. Дніпра в частині звернення з відповідним позовом до суду за захистом прав та інтересів територіальної громади.

Звертає увагу, що у цьому випадку позивач звернувся до суду з цим позовом на підставі Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) (ст. ст. 59, 77) з метою захисту прав та інтересів територіальної громади м. Дніпра, оскільки у 2019 році Відділом у м. Дніпрі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області були сформовані та видані витяги з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок у яких відповідач використав показники сукупного коефіцієнту Км3, які відмінні від тих, що містяться у попередніх витягах, виданих орендарям (третім особам). У результаті через зниження цього коефіцієнту, втрати міського бюджету міста Дніпра за попередніми розрахунками складатимуть 173 198,46 гривень.

Також зазначає, що в цьому випадку звернувся з позовом до суду саме з мотивів захисту його порушених прав та інтересів в результаті протиправних дій відповідача, які призвели до значних втрат місцевого бюджету.

Окрім того вважає, що праву органу місцевого самоврядування на звернення до суду відповідають положення частини десятої статті 59 та частини другої статті 77 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", які передбачають, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку; спори про поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають в результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються в судовому порядку.

Також зазначає, що суди попередніх інстанцій під час ухвалення оскаржуваних судових рішень у цій справі не врахували практику Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду стосовно права суб`єктів владних повноважень в тому числі, органів місцевого самоврядування звертатися з позовами до інших суб`єктів владних повноважень, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 грудня 2018 року у справі № 804/3091/18, від 6 червня 2018 року у справі № 811/289/16, від 17 жовтня 2018 року у справі № 822/1544/16, постановах Верховного Суду від 16 травня 2018 справі № 806/1592/16, від 21 листопада 2018 року у справі №504/4148/16-а, від 11 червня 2019 року у справі № 820/2639/18, від 26 вересня 2019 року у справі №804/2272/17, від 21 листопада 2019 року у справі № 325/283/16, від 05 грудня 2019 року у справі №400/2509/18, від 17 грудня 2019 року у справі 816/844/18.

Позиція інших учасників справи

Відповідач та треті особи не скористалися процесуальним правом на подання відзиву на касаційну скаргу, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Частиною першою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд виходить із такого.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Статтею 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень суб`єктів владних повноважень.

За правилами частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно із статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до пункт 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон України № 280/97-ВР (280/97-ВР) ) органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України (254к/96-ВР) та законами України до їх компетенції, є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб`єкт владних повноважень орган місцевого самоврядування Дніпровська міська рада вирішує в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Відповідно до статті 83 Земельного кодексу України (далі - ЗК України (2768-14) ) землі, які належать на праві власності територіальним громадам міст є комунальною власністю.

Відповідно до частини першої статті 122 ЗК України міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування, із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Згідно із вимогами частини 1 статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та право користування земельними ділянками із земель комунальної власності на підставі рішення органу місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.

Статтею 12 Земельного кодексу України визначено, що до повноважень міських рад у галузі земельних відносин належить розпорядження землями територіальних громад, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності, здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства.

Відповідно до статті 4 Закону України "Про оренду землі" від 06.10.1998 № 161-XIV орендодавцями земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності, є сільські, селищні, міські ради в межах повноважень, визначених законом.

Приписами статті 16 Закону України "Про оренду землі" від 06.10.1998 № 161-XIV визначено, що укладення договору оренди земельної ділянки із земель державної або комунальної власності здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування - орендодавця, прийнятого у порядку, передбаченому Земельним кодексом України (2768-14) , або за результатами земельних торгів.

Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України № 280/97-ВР визначено, що вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин здійснюється виключно на пленарних засіданнях міської ради.

Отже, правовою основою виникнення права користування земельною ділянкою є рішення органу місцевого самоврядування.

Статтею 206 ЗК України встановлено, що використання землі в Україні є платним. Об`єктом плати за землю є земельна ділянка.

Відповідно до п.п. 14.1.136 п. 14.1 статті 14 Податкового кодексу України (далі - ПК України (2755-17) ) орендна плата за земельні ділянки державної і комунальної власності - це обов`язковий платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою.

Згідно із п. 288.1 статті 288 ПК України підставою для нарахування орендної плати за земельну ділянку є договір оренди такої земельної ділянки.

Пунктами 288.2 та 288.3 статті 288 ПК України передбачено, що платником орендної плати є орендар земельної ділянки, об`єктом оподаткування - земельна ділянка, надана в оренду.

Дніпровською міською радою було укладено договори оренди землі із третіми особами: Товариством з обмеженою відповідальністю "Дельмар Люкс", Компанією СІМПЛІ НЬЮ ЛТД (SIMPLY NEW LTD), Товариством з обмеженою відповідальністю "ЛУНА", Товариством з обмеженою відповідальністю "ГРАНД ЕСТЕЙТ", Товариством з обмеженою відповідальністю "Астрея Трейд.

Згідно із п. 289.1 ст. 289 ПК України для визначення розміру податку та орендної плати використовується нормативна грошова оцінка земельних ділянок.

Відповідно до положень статті 13 Закону України "Про оцінку земель" від 11.12.2003 № 1378-IV (далі - Закон України № 1378-IV (1378-15) ) невід`ємною частиною кожного з вищезазначених договорів є нормативна грошова оцінка земельної ділянки, яка передається в оренду для визначення розміру орендної плати за земельні ділянки комунальної власності .

Відповідно до статті 20 Закон України № 1378-IV дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель.

Так, до кожного з договорів орендарями (третіми особами) подавались відповідні витяги (довідки), яка використовується для визначення розміру орендної плати.

Згодом від зазначених орендарів відповідних земельних ділянок надійшли заяви щодо внесення змін до діючих договорів оренди землі на підставі сформованих та виданих Відділом у м. Дніпрі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок.

Відповідно до цих витягів відповідачем використані показники сукупного коефіцієнту КмЗ, які відмінні від тих, що містяться у попередніх, виданих третім особам витягах та які є нижчими

Тобто, у цьому випадку спірні правовідносини виникли у зв`язку із застосуванням територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, коефіцієнту КмЗ при формуванні та видачі витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок.

Із системного аналізу положень статей 2, 10, 18-1 Закону України № 280/97-ВР суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що положеннями цих норм закріплено право органів місцевого самоврядування на звернення до суду з позовом у спосіб, передбачений Конституцією та законами України, якщо це необхідно для реалізації саме їх повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування, які полягають у можливості вирішення питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Проте у підсумку зазначили, що вказані норми не наділяють Дніпровську міську раду правом на звернення з позовом про оскарження дій територіального органу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, по застосуванню коефіцієнту КмЗ при формуванні та видачі витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок. У підсумку суд першої інстанції відповідно до приписів пункту 1 частини першої статті 238 КАС України закрив провадження у справі, оскільки цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

При цьому суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, зазначив, що вирішуючи питання про застосування процесуальних наслідків звернення до суду суб`єкта влади, який не наділений повноваженнями на звернення з поданою ним позовною заявою, поняття "спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як таке, що стосується не лише спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а й спорів, що взагалі не підлягають судовому розгляду.

Колегія суддів зауважує, що цей спір не є "компетенційним" (у значенні пункту 3 частини першої статті 19 КАС), а подання адміністративного позову не є формою реалізації компетенції органу місцевого самоврядування (вирішувати питання місцевого значення, віднесені до його відання Конституцією України (254к/96-ВР) і законами).

Звернення до адміністративного суду на виконання владних управлінських функцій передбачає, що така форма реагування має витікати безпосередньо з повноважень цього органу (у певній сфері правовідносин), а саме ж "право" на звернення до суду (з відповідним адміністративним позовом), зміст якого, коли це стосується суб`єкта владних повноважень, прирівнюється до його "повноважень", має бути чітко передбачено законом.

Статтею 145 Конституції України встановлено, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку.

Відповідно до положення статті 18-1 Закону України № 280/97-ВР місцева рада як орган місцевого самоврядування може бути стороною і звертатися до суду, проте адміністративний позов має свої особливості, зумовлені власне завданнями адміністративного судочинства. Звернення до адміністративного суду як умови для реалізації повноважень органу місцевого самоврядування і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування не можна уподібнювати чи ототожнювати з реалізацією владних управлінських функцій цього органу.

Повноваження позивача (Дніпровської міської ради) визначені у статях 25, 26 Закону України № 280/97-ВР і звернення до суду з позовом до органу державної виконавчої влади не є "компетенцією" місцевої ради. Проте, це зовсім не означає, що міська рада не може звертатися до суду, таке право вона безсумнівно має.

Як було зазначено, звернення Дніпровської міської ради з цим позовом до адміністративного суду зумовлене незгодою із діями відповідача щодо застосування ним коефіцієнту КмЗ при формуванні та видачі витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок.

У цьому спорі Дніпровська міська ради діяла не як суб`єкт владних повноважень (в розумінні пункт 7 частини першої статті 4 КАС України), звернення якого до адміністративного суду обумовлено чіткими умовами, а як сторона договору оренди земельної ділянки, укладеного на підставі ЗК України (2768-14) та Закону України "Про оренду землі" від 06.10.1998 № 161-XIV (161-14) .

Колегія суддів вважає, що за цих спірних правовідносин, звертаючись до суду із позовом до відповідача, Дніпровська міська рада, виступає стороною земельних правовідносин.

Тобто, Дніпровська міська рада, за цих обставин, звертаючись із позовом до суду за захистом своїх прав виступає як юридична особа від імені територіальної громади. Отже в даному випадку до Дніпропетровської міської ради положення частини четвертої статті 5 КАС України не можуть бути застосовані.

Окрім того, слід зазначити, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до компетенції адміністративного суду з огляду на наявність у ньому критеріїв, які притаманні саме адміністративній юрисдикції: між учасниками справи виникли публічно-правові відносини; присутність у спірних правовідносинах суб`єкта владних повноважень; дії вчинені суб`єктом владних повноважень; суб`єкт владних повноважень здійснює адміністративні повноваження у сфері публічного адміністрування; спірні правовідносини врегульовані адміністративним законодавством.

Враховуючи наведене, колегія суддів доходить висновку, що у цьому випадку дії відповідача мали вплив на Дніпровську міську раду, як на юридичну особу - сторону договору оренди земельної ділянки і відповідно така особа має право на звернення саме до адміністративного суду на підставі пункту 1 частини першої статті 19 КАС України відповідно до якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те що, Дніпровська міська рада не має права на звернення до суду із цим позовом та цей спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Суд наголошує, що завданням суду відповідно до частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Посилання позивача на судові рішення: Великої Палати Верховного Суду у справі № 804/3091/18 від 05 грудня 2018 року, у справі № 811/289/16 від 6 червня 2018 року, у справі № 822/1544/16 від 17 жовтня 2018 року; Верховного Суду у справі № 806/1592/16 від 16 травня 2018, у справі №504/4148/16-а від 21 листопада 2018 року, у справі № 820/2639/18 від 11 червня 2019 року, у справі №804/2272/17 від 26 вересня 2019 року, у справі № 325/283/16 від 21 листопада 2019 року, у справі №400/2509/18 від 05 грудня 2019 року, у справі 816/844/18 від 17 грудня 2019 року є безпідставним, оскільки зазначені судові рішення постановлені за відмінних правовідносин та за інших фактичних обставин.

Згідно із частиною 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга Дніпровської міської ради на оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягає задоволенню, а ухвала Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року - скасуванню із направленням справи № 160/11892/20 для продовження розгляду до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.