300/98/20 Про визнання протиправними діЙ ТА скасування припису Державної архітектурно-будівельної інспекції України ПРО усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та визнання протиправною постанови про накладення штрафу - 09.09.2021 Прийняття

1. У січні 2020 року Приватне підприємство "Прикарпаття і К" (далі також - позивач, ПП "Прикарпаття і К") звернулася до суду з позовом до Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради (далі також - відповідач) про визнання протиправними та скасування припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 23 грудня 2019 року; постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 1/32.1-02 від 03 січня 2020 року у розмірі 777 740,00 грн; наказу № 223 від 06 вересня 2019 року про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт.

2. 04 березня 2020 року позивач подав до суду заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 23 грудня 2019 року та наказу Управління з питань Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради № 223 від 06 вересня 2019 року про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт, - до моменту набрання законної сили рішенням адміністративного суду у справі про визнання цих припису та наказу протиправними і їх скасування.

3. Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06 березня 2020 року у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову відмовлено.

4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного строку від 26 травня 2020 року ухвала Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06 березня 2020 року у справі № 300/98/20 скасована та прийнято нову постанову, якою заяву ПП "Прикарпаття і К" про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову - задоволено. Зупинено дію припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 23 грудня 2019 року, складеного начальником відділу контролю за будівництвом Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради Бобрисом Р.В. Зупинено дію наказу Управління з питань Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради № 223 від 06 вересня 2019 року "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт", - до моменту набрання законної сили рішенням адміністративного суду у справі № 300/98/20.

5. 8 липня 2020 року відповідачем направлено до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2019 року у справі № 300/98/20, у якій просить таку скасувати та залишити в силі ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06 березня 2020 року, якою відмовлено у забезпеченні позову.

6. Верховний Суд ухвалою від 13 серпня 2020 року відкрив касаційне провадження у цій справі.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Як встановлено судами попередніх інстанцій, що із поданої заяви, очевидна протиправність наказу Управління з питань Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради №223 від 06 вересня 2019 року про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт проявляється у здійсненні перевірки за безпідставною заявою, у супереч статті 3 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V.

8. У матеріалах справи міститься заява Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвестайм" №140-7 від 24 жовтня 2019 року на ім`я в.о. начальника управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради про проведення перевірки законності виконання будівельних робіт та ведення будівництва земельної ділянки за адресою: м. Івано-Франківськ, вул. Гетьмана Мазепи, 144, кадастровий номер 2610100000:24:002:0111. Вказана заява містить усі реквізити, ідентифікуючі юридичну особу, підпис уповноваженої особи та чіткий виклад предмету скарги.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Відмовляючи у задоволені заяви позивача про забезпечення позову, суд першої інстанції виходив із того, що суд не встановив очевидних підстав протиправності оскаржених рішень суб`єкта владних повноважень - Управління з питань Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради. Проте, до вирішення справи по суті суд ніяким чином не констатує законність чи незаконність оскаржених рішень з приводу який здійснюватиме судову перевірку. Підстави забезпечення позову не можуть ґрунтуватися виключно на ймовірностях та припущеннях, і повинні підтверджуватись належними та допустимими доказами. Правомірність накладення штрафу на позивача є предметом розгляду даної адміністративної справи, тому, у разі встановлення протиправності такої санкції, вона буде скасована, чим нівелюється ймовірність безпідставного накладення штрафу. Водночас, позивачем не надано доказів вчинення дій щодо примусового стягнення накладеного штрафу, а тому побоювання позивача є передчасними та необґрунтованими.

10. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи заяву про забезпечення позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення судового рішення у справі, а для відновлення таких прав необхідно буде докласти значних зусиль та витрат. Обраний позивачем спосіб забезпечення адміністративного позову відповідає його предмету та, водночас, вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямоване лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті заявлених вимог.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що вирішуючи питання про забезпечення позову, суд апеляційної інстанції не встановив існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у цій справі, або того, що захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття заходів щодо забезпечення позову. Більш того, при продовженні виконання будівельних робіт будуть порушені права інших осіб - нового користувача земельної ділянки та замовника будівництва. Суд апеляційної інстанції фактично ухвалив рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини 1 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ), виходить з наступного.

17. Відповідно до частини 1 статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

18. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина 2 статті 150 КАС України).

19. Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

20. Згідно з Рекомендацією № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

21. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

22. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

23. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

24. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

25. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

26. Така правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 24 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18.

27. При цьому, колегія суддів зазначає, що в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.

28. Тобто, обов`язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин: очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

29. Обґрунтовуючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначив, що враховуючи приписи Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (208/94-ВР) , існує ймовірність безпідставного накладення на ПП "Прикарпаття і К" штрафу в розмірі 777 740,00 грн, а зупинення виконання будівельних робіт може істотно ускладнити ефективний захист порушених прав на свободу підприємницької діяльності, на заборону від незаконного втручання та перешкоджання господарської діяльності, за захистом яких позивач звернувся до суду. Крім цього, у заяві зазначено про очевидну протиправність оскарженого наказу, яким анульовано дозвіл на виконання будівельних робіт, про що свідчить вказана відповідачем підстава винесення такого наказу, а саме наявність відомостей про ліквідацію замовника робіт, що не відповідає дійсності.

30. Колегія суддів вважає, що зазначені позивачем у заяві про забезпечення позову доводи не свідчать про наявність законних та переконливих підстав для вжиття заходів забезпечення позову, передбачених статтею 151 КАС України.

31. Зупиняючи дію припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 23 грудня 2019 року та зупиняючи дію наказу Управління з питань Державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради № 223 від 06 вересня 2019 року "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт", - до моменту набрання законної сили рішенням адміністративного суду у справі № 300/98/20, суд апеляційної інстанції виходив із того, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення судового рішення у справі, а для відновлення таких прав необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

32. Колегія суддів зазначає, що повноваження відповідача, як суб`єкта владних повноважень у сфері здійснення державного архітектурно-будівельного контролю спрямовані на забезпечення дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

33. На відміну від господарської діяльності позивача державний архітектурно-будівельний контроль покликаний забезпечити додержання вимог спеціального законодавства, а враховуючи потенційну небезпеку та наслідки, які можуть виникнути у зв`язку з недотриманням вимог містобудівного законодавства, вжиття заходів контролю не може ставитись у залежність від можливості здійснювати позивачем його господарської діяльності.

34. Виходячи з наданих законом повноважень та завдань відповідача, прийняття оскаржуваних приписів та рішення мало за мету зупинення діяльності позивача для недопущення подальшого порушення законодавства.

35. В питанні вжиття заходів забезпечення позову у подібних правовідносинах Верховний Суд сформував сталу правову позицію щодо застосування норм процесуального права, яка полягає в наступному:

"Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте суд звертає увагу, що відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі".

36. Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі №826/16509/18 та від 26 грудня 2019 року у справі № 640/13245/19, від 20 березня 2019 року у справі №826/14951/18 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від неї.

37. З урахуванням викладеного, суд апеляційної інстанції дійшов передчасного висновку про вжиття заходів щодо забезпечення позову у цій справі.

38. Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

39. Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що касаційну скаргу слід задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції скасувати і залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.

40. Оскільки суд касаційної інстанції ухвалює рішення на користь суб`єкта владних повноважень, то, враховуючи відсутність документально підтверджених доказів щодо понесених суб`єктом владних повноважень судових витрат на залучення свідків та проведення експертиз, у відповідності до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.