240/9762/20 Про визнання протиправними та скасування рішення щодо результатів атестації прокурорів, наказу про звільнення особи з органів прокуратури, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - 12.07.2022 Прийняття

- визнати протиправним та скасувати рішення першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, утвореної у Офісі Генерального прокурора наказом Генерального прокурора №146 від 02.04.2020 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора";

- визнати протиправним та скасувати наказ прокуратури Житомирської області від 28.04.2020 №90к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Житомирської області;

- поновити його на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Житомирської області або рівнозначній посаді в органах прокуратури з 01.05.2020;

- стягнути з прокуратури Житомирської області на його користь середній заробіток у відповідності до вимог Закону України "Про прокуратуру" за час вимушеного прогулу, починаючи з 01.05.2020 по день винесення судового рішення.

2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 08.02.2021 позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур №146 від 02.04.2020 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора".

Визнано протиправним та скасовано наказ прокуратури Житомирської області від 28.04.2020 №90к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Житомирської області та органів Житомирської області.

Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Житомирської області та органів Житомирської області з 01.05.2020.

Стягнуто з Житомирської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 01.05.2020 по 08.02.2021 в сумі 186 109,90 грн.

Допущено до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць.

3. Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.03.2021 відкрито апеляційне провадження за апеляційними скаргами ОСОБА_1, Житомирської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 08.02.2021.

4. Під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції позивачем заявлено клопотання про зупинення провадження у даній справі до набрання законної сили рішення у справі №640/20211/19.

5. Клопотання мотивовано тим, що у вказаній справі предметом розгляду є визнання протиправними та нечинними окремих положень Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора №221 від 03.10.2019, і позов обґрунтовано доводами про порушення вищевказаним Порядком конституційних принципів та гарантованих прав громадян (прокурорів) на працю. Позивач вказував, що його позов обґрунтовано аналогічними доводами, а тому вважав, що існує об`єктивна неможливість розгляду цієї справи до вирішення справи №640/20211/19.

Короткий зміст оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції

6. Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.06.2021 клопотання ОСОБА_1 про зупинення провадження у справі до набрання законної сили рішення у справі №640/20211/19 задоволено. Зупинено апеляційне провадження у справі №240/9762/20 до набрання законної сили рішення у справі №640/20211/19.

7. Судом апеляційної інстанції встановлено, що у справі №640/20211/19 позивачем заявлено вимогу про визнання протиправними та нечинними розділу ІІІ, розділу IV, пункту 5 розділу І в частині посилання на те, що предметом атестації є оцінка загальних здібностей, підпункту 2 пункту 6 розділу І щодо включення до атестації етапу складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, пункту 1 розділу IV в частині допущення до співбесіди лише тих осіб, які набрали за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою за прохідний бал; пункт 10 розділу IV в частині надання права кадровим комісіям під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження брати до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно), додатку №2 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 №221.

8. Суд апеляційної інстанції зазначив, що оскільки ОСОБА_1 проходив атестацію відповідно до вимог Порядку №221, а положення Порядку №221 оскаржуються в адміністративній справі №640/20211/19, то рішення у справі може вплинути на права та обов`язки сторін у справі, що розглядається, а тому дійшов висновку про об`єктивну неможливість розгляду цієї справи до набрання законної сили судовим рішенням в справі №640/20211/19.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

9. У липні 2021 року Житомирською обласною прокуратурою подано касаційну скаргу на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.06.2021.

10. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить оскаржувану ухвалу скасувати та направити справу на продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що у справі №640/20211/19 предметом оскарження є другий та третій етапи атестації прокурорів обласних прокуратур, в той час як ОСОБА_1 не пройшов перший етап атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.

12. Відповідач вважає, що приймаючи оскаржувану ухвалу суд апеляційної інстанції не надав належну оцінку зібраним доказам у справі, які дозволяють встановити і оцінити обставини, які є предметом судового розгляду, не навів належного обґрунтування, яким саме чином рішення у справі №640/20211/19 може вплинути на розгляд цієї справи.

13. Також, скаржник посилається на те, що зупинення провадження у цій справі не дає можливості вирішення питання по суті спору в розумні строки і позбавляє сторони права на справедливий суд. Зазначає, що тривале зволікання судами з розглядом трудових спорів, різновидом яких є спори щодо прийняття громадян на публічну службу, ї проходження, звільнення з публічної служби, ставить під загрозу дотримання з боку України пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

14. У відзиві на касаційну скаргу позивач вважає доводи касаційної скарги необґрунтованими, а оскаржувану ухвалу - такою, що прийнята з дотриманням норм матеріального права.

15. Позивач зазначає, що подана ним заява містить також доводи щодо неконституційності Порядку №221 як в цілому, так і в окремих частинах, які охоплюють предмет позовних вимог справи №640/20211/19. Вказує, що очікуваним результатом розгляду справи №640/20211/19 є визнання протиправним та нечинним пункту 1 розділу IV Порядку №221 в частині допущення до співбесіди лише тих осіб, які набрали за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою за прохідний бал, з підстав встановлених судом фактичних обставин, аналогічних тим, що викладені у його позовній заяві і які обґрунтовують заявлені ним позовні вимоги про визнання протиправним та скасування рішення кадрової комісії №1 та спірного наказу про звільнення. І навпаки, наслідком відмови у задоволенні позову у цій частині у справі №640/20211/19 буде визнання необґрунтованими у цій же частині позовних вимог у цій справі.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

16. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.07.2021 для розгляду справи №240/9762/20 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

17. Ухвалою Верховного Суду від 26.07.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

18. Ухвалою Верховного Суду від 11.07.2022 адміністративну справу призначено до судового розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

ІІ. Позиція Верховного Суду

19. Згідно з ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

20. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

21. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі, зокрема, у разі об`єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі. Суд не може посилатися на об`єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.

22. Під неможливістю розгляду справи до вирішення іншої справи слід розуміти те, що обставини, які розглядаються в такій іншій справі, не можуть бути встановлені адміністративним судом самостійно через обмеженість своєї юрисдикції щодо конкретної справи внаслідок непідвідомчості, обмеженості предметом позову, неможливості розгляду тотожної справи, певної черговості розгляду вимог тощо.

23. Зупиняючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що цю справу неможливо розглянути до набрання законної сили судовим рішенням в адміністративній справі №640/20211/19, оскільки предметом оскарження у ній є визнання протиправними і нечинними положень Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України №221 від 03.10.2019.

24. Водночас, вирішуючи питання щодо зупинення провадження у справі, суд апеляційної інстанції належним чином не обґрунтував наявність зв`язку між очікуваним судовим рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва за наслідками розгляду справи №640/20211/19 і предметом цього спору. До того ж, у достатній мірі не конкретизував, в чому саме полягає об`єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення справи №640/20211/19 і не навів відповідні висновки у своїй ухвалі.

25. Фактично підставою для зупинення стало те, що у позиції позивача є посилання на те, що він проходив атестацію відповідно до вимог Порядку №221, який оскаржується в адміністративній справі №640/20211/19. Однак, у чому полягає потреба зупинення провадження та її взаємозв`язок зі спірними правовідносинами, судом належним чином не обґрунтовано.

26. Верховний Суд зауважує, що у цьому випадку відсутня об`єктивна неможливість розгляду цієї справи до вирішення справи №640/20211/19 з огляду на те, що Порядок №221 наразі є чинним, а посилання суду апеляційної інстанції на ймовірне визнання його положень протиправними і нечинними не містить під собою правового підґрунтя.

27. Колегія суддів Верховного Суду також враховує правовий висновок, викладений у постанові об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 12.12.2019 у справі №826/25204/15, згідно з яким тривале зволікання судами з розглядом трудових спорів, різновидом яких є спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, ставить під загрозу дотримання з боку України пункту 1 статті 6 Конвенції.

28. До того ж, слід зауважити, що зупинення провадження у справі щодо проходження публічної служби покладає на обох сторін надмірний тягар правової невизначеності.

29. Так, орган, з якого звільнено особу, не може прийняти на цю посаду іншу особу з огляду на можливість поновлення на цій посаді попереднього працівника, а особа, яку звільнено, не розуміє перспективи свого подальшого проходження публічної служби та потреби у працевлаштуванні.

30. У зв`язку з цим, для цієї категорії справ законодавством встановлено стислі процесуальні строки з метою своєчасного і оперативного розгляду, а саме: місячний строк для звернення до суду замість загального шестимісячного.

31. Крім того, трудові спори пов`язані з можливістю поновлення особи на роботі. У такому випадку на користь особи стягується середній заробіток за час вимушеного прогулу, який за рахунок надміру тривалого розгляду справи може сягнути величезних розмірів за відсутності у цьому вини органу.

32. Отже, невиправдане зупинення провадження у справах такої категорії є неприпустимим і не відповідає завданням адміністративного судочинства.

33. Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо наявності правових підстав для зупинення провадження у цій справі до набрання законної сили судовим рішенням у справі №640/20211/19 щодо визнання протиправними і нечинними положень Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України №221 від 03.10.2019.

Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду, зокрема від 01.10.2021 у справі № 240/7715/20, від 17.06.2021 у справі №640/23666/19, від 18.11.2021 у справі №120/2101/20-а.

34. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

35. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

36. Оскільки суд апеляційної інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу про зупинення провадження у справі, допустив порушення норм процесуального права, касаційну скаргу Житомирської обласної прокуратури слід задовольнити, ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.06.2021 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до Сьомого апеляційного адміністративного суду.