813/959/16 Про визнання протиправним та скасування постанови Відділу державного архітектурно-будівельного контролю міської ради про накладення штрафу за адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм державних стандартів і правил, постанову про правопорушення у сфері містобудівної діяльності - 09.06.2021 Прийняття

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Львівгаз" на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07.05.2018 (суддя - Гавдик З.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018 (судді - Бруновська Н.В., Затолочний В.С., Матковська З.М.) у справі за позовом Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Львівгаз" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, треті особи: Приватне акціонерне товариство "Львівський електроламповий завод "Іскра", Товариство з обмеженою відповідальністю "Спектргаз" про визнання протиправними і скасування рішень, зобов`язання вчинити дії,

У березні 2016 року Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Львівгаз" звернулось до суду з позовом, в якому просило:

- визнати протиправною та скасувати постанову від 03.03.2016 №21/9пз/1013-6/1278-16 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності;

- визнати протиправним та скасувати припис від 18.02.2016 № 278/16 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт;

- визнати протиправним та скасувати рішення від 19.02.2016 №19/02-1-2 "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт";

- зобов`язати поновити реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт: "Реконструкція (прокладання резервної гілки) газопроводу середнього тиску від ГРС "Винники" до газопроводу середнього тиску по вул. Вулецькій м. Львів з переключенням існуючих споживачів", №ЛВ 083152542257від 11.09.2015.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 11.09.2015 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області зареєстровано за №ЛВ08315254225 декларацію про початок виконання будівельних робіт "Реконструкція (прокладання резервної гілки) газопроводу середнього тиску від ГРС "Винники" до газопроводу середнього тиску по вул. Вулецькій м. Львів з переключенням існуючих споживачів" за зверненням замовника ПАТ "Львівгаз".

На підставі звернення ТОВ "Спектргаз" від 27.01.2016, направлення на проведення позапланової перевірки від 08.02.2016 №213/16-пз, від 17.02.2016 №278/16-пз Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил позивача ПАТ "Львівгаз", назва та місце знаходження об`єкта Реконструкція (прокладення резервної гілки) газопроводу середнього тиску від ГРС "Винники" до газопроводу середнього тиску по вул. Вулецькій м. Львів з переключенням існуючих споживачів.

За результатами перевірки складено акт за №278/16 від 18.02.2016, яким встановлено, що ПАТ "Львівгаз" внесено недостовірні дані в декларації про початок виконання будівельних робіт "Реконструкція (прокладання резервної гілки) газопроводу середнього тиску від ГРС "Винники" до газопроводу середнього тиску по вул. Вулецькій м. Львів з переключенням існуючих споживачів", зареєстрованій за №ЛВ083152542257 від 11.09.2015 (ІІІ категорія складності згідно даних декларації) щодо назви об`єкта будівництва та необхідності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, а саме замість задекларованої реконструкції існуючого газопроводу, який не перебуває у власності чи користуванні ПАТ "Львівгаз", проводиться будівництво нової гілки газопроводу, поза межами земель смуги розміщення існуючого газопроводу, без оформлення права власності чи користування земельною ділянкою, на якій розміщується об`єкт будівництва, що є порушенням вимог ч. 4 ст. 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

18.02.2016 відповідачем складено протокол №278/16 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18.02.2016, у якому зазначено, що відповідальність за встановлені правопорушення передбачена абз 4 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

18.02.2016 відповідачем винесено припис №278/16 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт, яким зупинено виконання будівельних робіт з реконструкції (прокладання резервної гілки) газопроводу середнього тиску від ГРС "Винники" до газопроводу середнього тиску по вул. Вулецькій м.Львів з переключенням існуючих споживачів до моменту усунення виявлених при проведенні перевірки порушень.

19.02.2016 відповідачем винесено рішення №19/02-1-2 "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт".

03.03.2016 відповідачем винесено постанову №21/9пз/1013-6/1278-16 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Львівгаз" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 4 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф в сумі 124020 грн.

Не погоджуючись з рішеннями відповідача, вважаючи їх протиправними та такими що підлягають скасуванню, позивач звернувся до суду з даним позовом.

В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що газопровід не є нерухомим майном, а тому, згідно ст. 376 ЦК України, не може бути самочинним будівництвом. Крім цього, ст. 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", містить різні засоби реагування у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних, наведених у зареєстрованій декларації, які не є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом та які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом. В той же час, рішення "Про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт" та припис про зупинення робіт прийняті у зв`язку з тим, що на думку відповідача є підстави вважати об`єкт (в даному випадку газопровід) самочинним будівництвом".

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 07.05.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що під час проведення перевірки ПАТ "Львівгаз" не надало документів, що посвідчують право власності чи право користування газопроводом середнього тиску від ГРС "Винники" до газопроводу середнього тиску по вул. Вулецькій в м. Львові, реконструкція якого проводиться ПАТ "Львівгаз" згідно даних в декларації про початок виконання будівельних робіт, що підтверджує ту обставину, що позивач фактично проводить будівництво нової гілки газопроводу від ГРС "Винники" до вул. Вулецької в м. Львові.

Враховуючи викладене, суди дійшли висновку, що позивачем внесено недостовірні дані в декларацію про початок виконання будівельних робіт "Реконструкція (прокладення резервної вітки) газопроводу середнього тиску від ГРС "Винники" до газопроводу середнього тиску по вул. Вулецькій у м. Львів з переключенням існуючих споживачів", що зареєстрована за № ЛВ 083152542257 від 11.09.2015 р. (III категорія складності згідно даних декларації) щодо назви об`єкта будівництва та необхідності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, а саме замість задекларованої реконструкції існуючого газопроводу, який не перебуває у власності чи користуванні ПАТ "Львівгаз", проводиться будівництво нової вітки газопроводу, поза, межами земель смуги розміщення існуючого газопроводу, який розміщується об`єкт будівництва, що є порушенням вимог ч. 4 ст. 26 Закону України "№3038 від 17.02.2011 року", з огляду на що оскаржувані рішення є правомірними та скасуванню не підлягають.

Залишаючи поза увагою доводи позивача про те, що газопровід не є об`єктом нерухомості, а тому не може бути самочинним будівництвом згідно ст. 376 Цивільного кодексу України, суди виходили з того, що перевірка здійснювалась не об`єкта нерухомого майна, а об`єкта будівництва.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючи на порушення судами норм матеріального та процесуального права просив їх скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

В обгрунтування касаційної скарги посилається на те, що судами неповно встановлено обставини справи, не надано їм належної правової оцінки, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень.

Зокрема посилається на те, що декларація про початок виконання будівельних робіт підлягає скасуванню у разі подання недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом. Водночас, суди необгрунтовано звільнити відповідача від доказування належності спірного об`єкта до самочинного будівництва, і в оскаржуваних рішеннях такого факту не встановили.

Крім того, судами не досліджено докази на підтвердження права позивача здійснювати будівництво за відсутності документа, що засвідчує право власності чи право користування земельною ділянкою на підставі ч. 4 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та докази подання зміненої декларації в частині назву об`єкта будівництва.

У відзиві на касаційну скаргу третя особа - ТОВ "Спектргаз" просить у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, відповідно до пункту 2 частини 1 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (в редакції чинній станом на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №3038-VI (3038-17) ) замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.

Відповідно до частини 4 цієї статті реконструкцію, реставрацію або капітальний ремонт об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їх фундаментів у плані, а також реконструкцію або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення, а так само нове будівництво відповідно до містобудівної документації об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури на замовлення органів державної влади та органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності, може бути проведено за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

Частиною 1 статті 35 Закону №3038-VI передбачено, що після набуття права на земельну ділянку замовник може виконувати підготовчі роботи, визначені будівельними нормами, державними стандартами і правилами, крім винесення інженерних мереж та видалення зелених насаджень, з повідомленням органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Відповідно до частини 1 статті 36 Закону №3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

За правилами частини 8 зазначеної статті замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.

Відповідно до статті 67 Земельного кодексу України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) до земель транспорту належать землі, надані підприємствам, установам та організаціям залізничного, автомобільного транспорту і дорожнього господарства, морського, річкового, авіаційного, трубопровідного транспорту та міського електротранспорту для виконання покладених на них завдань щодо експлуатації, ремонту і розвитку об`єктів транспорту.

Землі транспорту можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

Статтею 73 Земельного кодексу України передбачено, що до земель трубопровідного транспорту належать земельні ділянки, надані під наземні і надземні трубопроводи та їх споруди, а також під наземні споруди підземних трубопроводів.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, під час перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил відповідачем встановлено факт внесення позивачем в декларацію про початок будівельних робіт недостовірних даних в назву об?єкта будівництва та відсутності документів про право власності чи користування земельною ділянкою.

Такі висновки відповідач зробив виходячи з того, що замість задекларованої реконструкції існуючого газопроводу позивачем проводиться будівництво нової гілки газопроводу поза межами земель розташування існуючого газопроводу.

Водночас, відповідно до пункту 3.21 ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" під реконструкцією розуміється перебудова введеного в експлуатацію в установленому порядку об`єкту будівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, внаслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність тощо), забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг.

Крім того, відповідно до ДБН В.2.5-20-2001 "Газопостачання" зміна структури побудови і параметрів системи газорозподілу, включаючи її технічне переоснащення є реконструкцією системи газопостачання.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивачем дійсно проводилось будівництво нової гілки газопроводу, однак така гілка є резервною до уже існуючої мережі газопроводів, за доводами позивача її будівництво змінює структуру побудови і параметри системи газорозподілу і відповідає наведеному вище поняттю реконструкції системи газопостачання.

Інших даних, які б спростовували факт здійснення позивачем саме реконструкції, відповідачем під час перевірки не встановлено і в акті перевірки таких даних не зазначено.

Крім того, за своєю природою, реконструкція може полягати як у покращенні уже існуючого об?єкта так і у зміні його конфігурації та геометричних розмірів.

Таким чином, реконструкція шляхом будівництва резервної гілки газопроводу збільшує протяжність існуючого газопроводу і передбачає створення нового об?єкту, який до реконструкції був відсутній, однак сам по собі такий факт не спростовує проведення саме реконструкції, а не нового будівництва.

За таких обставин, висновки судів попередніх інстанцій в цій частині грунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права.

Водночас, за правилами частини 4 статті 34 Закону №3038-VI за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, може бути проведено реконструкцію трубопроводів лише в межах земель їх розміщення.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанції, будівництво резервної гілки газопроводу в рамках реконструкції здійснювалось позивачем поза межами земель розміщення існуючого газопроводу, в зв?язку з чим потребувало наявність документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

Посилання позивача в цій частині на наявність містобудівних умов та обмежень, які передбачають забудову земельної ділянки без надання документу, що підтверджує права на неї, також є безпідставним і висновки судів попередніх інстанцій не спростовує з наступних мотивів.

Так, судами встановлено, що у декларації про початок виконання будівельних робіт позивач зазначив про те, що об?єкт будівництва не потребує надання містобудівних умов та обмежень.

При цьому, позивач посилався на приписи пункту 4 Переліку об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються (затв. Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109) відповідно до якого, містобудівні умови та обмеження не надаються для влаштування систем газопостачання (включаючи спеціальне), які забезпечують потребу основного функціонального призначення будівель і споруд.

Водночас, як встановлено судами, позивачем проводилось не влаштування системи газопостачання будівель і споруд, а реконструкція інженерних мереж, яка відповідно до пункту 14 Порядку №109 допускається без надання містобудівних умов та обмежень також лише за умов, що вона проводиться у межах відведення земельних ділянок, без зміни цільового та функціонального призначення та без зміни зовнішніх геометричних параметрів.

В цій частині суди першої та апеляційної інстанції обгрунтовано дійшли висновку щодо внесення позивачем у декларацію про початок виконання будівельних робіт недостовірних даних.

За таких обставин, суди першої та апеляційної інстанції обгрунтовано дійшли висновку щодо правомірності скасування відповідачем декларації про початок виконання будівельних робіт та прийнятих у зв?язку з цим рішень та прийняли рішення про відмову у задоволенні позову.

Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.