160/1351/19 Про визнання протиправним та скасування припису головного спеціаліста Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України - 09.06.2021 Прийняття

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ09 червня 2021 року м. Київсправа № 160/1351/19адміністративне провадження № К/9901/25505/19Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Рибачука А.І.,суддів: Мороз Л.Л., Чиркіна С.М., розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 160/1351/19за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Рибальський кар`єр" до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України) про визнання протиправним та скасування припису, провадження у якій відкритоза касаційною скаргою Держгеонадра Українина рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.03.2019, ухвалене у складі головуючого судді Жукової Є.О.та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.07.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Шальєвої В.А., суддів Білак С.В., Малиш Н.І.,

І. РУХ СПРАВИ

1. 11.02.2019 ТОВ "Рибальський кар`єр" звернулось до суду з позовною заявою, у якій просило визнати протиправним та скасувати припис головного спеціаліста Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України від 06.08.2018 №43/3558-Д.

За доводами позивача, оспорюваний припис прийнятий без проведення перевірки ТОВ "Рибальський кар`єр", що підтверджується актом про недопущення до перевірки від 06.08.2018 № 43/3558-Д, відтак, порушення відповідачем порядку прийняття припису є підставою для його скасування.

2. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 18.03.2019 задовольнив позовні вимоги.

3. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 22.07.2019 змінив мотивувальну частину рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.03.2019 у справі № 160/1351/19, виклавши її в редакції цієї постанови; в іншій частині рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції - залишив без змін.

4. 03.09.2019 Держгеонадра України звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.03.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.07.2019, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.

5. Верховний Суд ухвалою від 11.09.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Суди встановили, що ТОВ "Рибальський кар`єр" є суб`єктом господарювання, здійснює діяльність, пов`язану із добуванням декоративного та будівельного каменю, вапняку, гіпсу, крейди та глинистого сланцю.

Позивач має дозвіл на користування надрами від 09.12.2004 № 3558 на видобування мігматитів, придатних для виробництва каменю бутового та щебеню для будівельних робіт, для заповнювачів бетону, для баластного шару, відсіву придатного для будівельних робіт, строком дії до 05.09.2034 (далі - дозвіл № 3558).

Між Держгеонадра України та ТОВ "Рибальській кар`єр" як надрокористувачем на додаток до дозволу № 3558 укладено угоду від 10.11.2014 № 3558 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин.

Також суди встановили, що наказом Держгеонадра України від 28.11.2017 № 523 затверджено річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) на 2018 рік.

Наказом Держгеонадра України від 12.07.2018 № 243 "Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у серпні 2018 року" наказано Департаменту державного геологічного контролю провести планову перевірку в ТОВ "Рибальський кар`єр".

Відповідачем позивачу направлено повідомлення від 18.07.2018 № 13673/03/14-18 про проведення планової перевірки, яке отримане позивачем 24.07.2018.

06.08.2018 до ТОВ "Рибальський кар`єр" прибули службова особа Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України та заступник начальника державної організації "Південна територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр" для проведення планової перевірки, якими пред`явлено об`єкту контролю направлення на проведення перевірки від 31.07.2018 № 43/3558-Д.

Позивачем вказаних посадових осіб не допущено до проведення планової перевірки. За фактом відмови від допуску до перевірки складено акт про недопущення до перевірки від 06.08.2018 № 43/3558-Д.

06.08.2018 головним спеціалістом Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України Стрілець О.І. складено припис № 43/3558-Д, у якому вказано, що актом про недопущення до перевірки від 06.08.2018 № 43/3558-Д виявлені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування в діяльності ТОВ "Рибальський кар`єр" (не допущено посадових осіб Держгеонадра України до здійснення заходів державного нагляду (контролю), які проводились з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю); не виконуються умови користування надрами - не дотримуються вимоги угоди про умови користування надрами від 10.11.2014 № 3558, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами від 09.12.2004 № 3558, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр України для здійснення державного геологічного контролю).

У зв`язку з цим оспорюваним приписом вимагалось від позивача у строк до 16.08.2018 усунути зазначені порушення законодавства у сфері надрокористування шляхом надання до Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів (завірених належним чином копій) та матеріалів, що підтверджують дотримання вимог законодавства про надрокористування за приведеним переліком, а також подати у письмовій формі матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.

Припис направлено ТОВ "Рибальський кар`єр" листом від 08.08.2018 № 474-14/03.

Не погоджуючись з таким приписом, позивач звернувся з цим позовом до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що порушення, зафіксовані контролюючим органом в оскаржуваному приписі від 06.08.2018 №43/3558-Д, з огляду на ті обставини, що відповідачем фактично перевірка ТОВ "Рибальський кар`єр" проведена не була.

8. Змінюючи мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції вказав на те, що припис органу державного нагляду (контролю) виноситься ним лише у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог природоохоронного законодавства та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень. Натомість вимоги припису, який є предметом оскарження в цій справі, не направлені на усунення порушень вимог законодавства з геології та надр, оскільки внаслідок непроведення перевірки не встановлено жодних порушень. Припис не може замінювати таку форму контролю як проведення перевірки, та за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці. При цьому необхідність надання документів, що висвітлено безпосередньо в самому приписі, не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису як обов`язкового до виконання документа, направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства з геології та надр.

IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

9. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що позивач не допустивши представників Держгеонадра України до проведення планової перевірки порушив взяті на себе зобов`язання відповідно до Угоди про умови користування надрами від 10.11.2014 № 3558, а отже порушив умови користування надрами.

10. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ), колегія суддів виходить із такого.

12. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Повноваження Держгеонадра України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Кодексом України про надра (132/94-ВР) , Законом № 877-V (877-16) , Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 (1174-2015-п) (далі - Положення № 1174).

14. Так, статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

15. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

16. Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

17. Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

18. Згідно з положеннями частини першої статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

19. Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра України, згідно із покладеними на неї завданнями, зокрема, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.

20. Повноваження органу державного геологічного контролю щодо здійснення контролю за геологічним вивченням надр визначені статтею 62 Кодексу України про надра.

21. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності визначаються Законом України від 05.04.2007 № 877-V (877-16) "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V (877-16) ).

22. Статтею 2 Закону № 877-V окреслена сфера його дії, зокрема, визначено відносини, що виникають під час здійснення заходів державного контролю, на які не поширюється його дія.

23. З огляду на те, що Держгеонадра України відсутня у даному переліку, відтак, при здійсненні державного нагляду за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр цей орган керується правилами, визначеними вказаним Законом з урахуванням особливостей, встановлених Кодексом України про надра (132/94-ВР) .

24. Колегія суддів зазначає, що згідно із статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо:

державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів;

посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону;

суб`єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом;

посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб`єкта господарювання);

тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п`ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону;

орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю);

органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику;

у передбачених законом випадках посадові особи не надали копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю).

25. За встановлених у справі обставин, у позивача були відсутні правові підстави для недопуску посадових осіб Держгеонадра України до перевірки ТОВ "Рибальський кар`єр".

26. Разом з цим, колегія суддів звертає увагу на те, що статтею 7 Закону № 877-V визначено розпорядчі документи, які може приймати орган державного нагляду (контролю). Зокрема, частиною шостою статті 7 цього Закону передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості:

дату складення акта;

тип заходу (плановий або позаплановий);

форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо);

предмет державного нагляду (контролю);

найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід;

найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

27. Крім того, частиною восьмою цієї ж статті до розпорядчих документів контролюючого органу також віднесено припис, який визначається, як обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

28. Отже, припис органу державного нагляду (контролю) - Державної служби геології та надр виноситься лише у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог природоохоронного законодавства та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень. При цьому законодавство не надає органу державного геологічного контролю повноважень складати приписи без перевірки.

30. Колегія суддів наголошує на тому, що у разі недопуску до перевірки або ненадання документів, орган державного геологічного контролю може вимагати припинення таких дій. Однак ці вимоги не можуть бути предметом припису, оскільки припис складається у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки.

31. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 06.08.2018 посадовими особами відповідача винесено припис № 43/3558-Д про усунення порушень шляхом надання до Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів та матеріалів, що підтверджують дотримання вимог законодавства про надрокористування за приведеним переліком, а також подання в письмовій формі матеріалів, які підтверджують факт усунення порушень.

32. Таким чином вимоги оскарженого припису не направлені на усунення порушень вимог законодавства з геології та надр, оскільки внаслідок непроведення перевірки у зв`язку із недопущенням посадових осіб контролюючого органу до перевірки, не встановлено жодних порушень у цій сфері.

33. Припис не може замінювати таку форму контролю як проведення перевірки, та за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці.

34. Необхідність надання документів, що зафіксовано безпосередньо в самому приписі не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов`язкового до виконання документа, направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства у певній сфері.

35. Такі висновки узгоджуються із правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 26.01.2021 у справі № 805/1468/18-а та від 27.04.2021 у справі № 826/11248/17.

36. З урахуванням наведеного, колегія суддів зазначає, що Держгеонадра України уповноважена здійснювати державний контроль суб`єктів господарювання у формі планових та позапланових перевірок, які проводяться з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Результати таких перевірок оформлюються у формі акта, а у разі необхідності вжиття інших заходів, зокрема, у вигляді припису з конкретною вимогою щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

37. Водночас, колегія суддів наголошує на тому, що протиправна поведінка перевіряємого суб`єкта господарювання не може мати правомірних наслідків, тобто бути легалізованою, оскільки створення ситуації, яка лише має видимість законної, є свідченням вчинення протиправних дій та означає, що в даному випадку правопорядок порушено і мають настати певні юридичні наслідки для такого суб`єкта. Такі наслідки мають бути негативними для правопорушника.

38. Колегія суддів звертає увагу на те, що згідно із частиною другою статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов`язані, зокрема виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

39. Так, згідно із пунктом 10 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають:

вимоги до ефективності робіт;

сучасні технології видобування та переробки корисних копалин;

порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій;

види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр;

підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.

Дозвіл з угодою про умови користування надрами та додатками до неї підлягає опублікуванню на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу не пізніше ніж протягом п`яти робочих днів після їх підписання.

Примірні угоди про умови користування надрами затверджуються органом з питань надання дозволу та підлягають публікації на його офіційному веб-сайті.

40. Отже, невиконання вимог угоди про умови користування надрами від 10.11.2014 № 3558 щодо зобов`язання надрокористувача допускати уповноважених посадових осіб Держгеонадр для здійснення заходів державного геологічного контролю в порядку та на підставах визначених чинним законодавством України, є достатньою та самостійною підставою для встановлення порушень надрокористувачем умов користування надрами для якої встановлений інший механізм вжиття Держгеонадра України заходів для усунення виявлених порушень. Зокрема, пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра передбачено можливість припинення права користування надрами у разі порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр.

41. Таким чином, на думку колегії суддів законодавством чітко врегульовано порядок встановлення порушень надрокористувачем умов користування надрами, відповідно до якого встановлення таких порушень можливе лише в ході проведеної перевірки, результати якої відображаються в акті, за наслідками її проведення, що підтверджує невиконання умов користування надрами та є підставою вжиття Держгеонадра України заходів для усунення виявлених порушень, водночас Держгеонадра України не дотрималася встановленого Законом № 877-V (877-16) порядку.

42. Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій та із мотивами, з яких виходив суд апеляційної інстанції.

43. У касаційній скарзі не наведено доводів, які б ставили під сумнів правильність рішення та постанови суду першої та апеляційної інстанцій.

44. Враховуючи наведене, Суд визнає, що суд апеляційної не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваної постанови, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанцій та рішення сулу першої інстанції у залишеній судом апеляційної інстанції частині - без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.07.2019 та рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.03.2019 у незміненій судом апеляційної інстанції частині у справі №160/1351/19 - залишити без змін.