200/10799/19-а Про визнання протиправними дії міського голови та рішення міської ради щодо продовження строку оренди земельної ділянки - 21.04.2021 Прийняття

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ21 квітня 2021 року м. Київсправа № 200/10799/19-аадміністративне провадження № К/9901/9752/20Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Рибачука А.І.,суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В., розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 200/10799/19-аза позовом Фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 до Маріупольської міської ради Донецької області (далі - Маріупольська міськрада) про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкритоза касаційною скаргою ФОП ОСОБА_1 на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 12.12.2019, постановлену у складі головуючого судді Кравченко Т.О. тапостанову Першого апеляційного адміністративного суду від 03.03.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Ястребової Л.В., суддів Казначеєва Е.Г., Компанієць І.Д.,

І. РУХ СПРАВИ

1. 28.08.2019 ФОП ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, у якому просила:

визнати протиправними дії Маріупольського міського голови при підписані тексту рішення Маріупольської міськради від 29.05.2019 № 7/42-4034 "Про поновлення строку оренди земельної ділянки по АДРЕСА_1 фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1" в редакції, яка передбачає відмову у поновленні строку оренди;

визнати протиправним та нечинним текст рішення Маріупольської міськради від 29.05.2019 № 7/42-4034 "Про поновлення строку оренди земельної ділянки по АДРЕСА_1 фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1" в редакції, яка передбачає відмову у поновленні строку оренди;

зобов`язати Маріупольського міського голову підписати текст рішення Маріупольської міської ради від 29.05.2019 № 7/42-4034 "Про поновлення строк оренди земельної ділянки по АДРЕСА_1 фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1" відповідно до голосування депутатів Маріупольської міськради в редакції, яка передбачає поновлення на 5 років строку оренди.

В обґрунтування позовних вимог ФОП ОСОБА_1 зазначила, що 29.05.2019 відповідач ухвалив рішення № 7/42-4034 у редакції, яка передбачає поновлення ФОП ОСОБА_1 строку оренди земельної ділянки, однак, незважаючи на це, міський голова підписав текст цього рішення в редакції, що передбачає відмову ФОП ОСОБА_1 у поновленні строку оренди земельної ділянки. Такі дії міського голови позивач вважає протиправними, а порушені права позивача, на її думку, мають бути поновлені шляхом покладання на міського голову обов`язку підписати текст рішення Маріупольської міськради у відповідності до результатів голосування депутатів у редакції, яка передбачає поновлення строку оренди земельної ділянки.

2. Суддя Донецького окружного адміністративного суду ухвалою від 05.09.2019 прийняла до розгляду позовну заяву ФОП ОСОБА_1 та відкрила провадження у справі за вищевказаним позовом.

3. Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 12.12.2019 на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ), залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 03.03.2020, закрито провадження у справі за позовом ФОП ОСОБА_1 до Маріупольської міськради про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити певні дії.

4. 03.04.2020 ФОП ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 12.12.2019 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 03.03.2020, а справу №200/10799/19-а направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

5. Верховний Суд ухвалою від 15.06.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. У справі, яка розглядається суди встановили, що на підставі рішення Маріупольської міськради від 28.03.2014 № 6/38-4314 і договору оренди земельної ділянки від 24.04.2014, зареєстрованого в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 26.04.2014 за № 5528020, у користуванні ФОП ОСОБА_1 на умовах оренди до 28.03.2019 перебувала земельна ділянка площею 0,0018 га по АДРЕСА_1 .

25.02.2019 ФОП ОСОБА_1 подала до Центру надання адміністративних послуг Маріупольської міськради заяву та документи, необхідні для отримання адміністративної послуги - рішення Маріупольської міськради про продовження терміну оренди земельної ділянки за наявності діючого договору оренди земельної ділянки, зареєстрованого у встановленого законом порядку.

Управління земельних відносин департаменту по роботі з активами Маріупольської міськради підгодовувало проект рішення "Про поновлення строку оренди земельної ділянки по АДРЕСА_1 фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1", який передбачав поновлення ФОП ОСОБА_1 на 5 років строку оренди земельної ділянки (землі житлової та громадської забудови) (кадастровий номер 1412336900:01:012:0079) площею 0,0018 га для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (функціонування торгового павільйону) по АДРЕСА_1 .

28.02.2019 цей проект був оприлюднений на офіційному веб-сайті Маріупольської міськради.

27.05.2019 відповідно до протоколу координаційної ради щодо питання про поновлення строку оренди земельної ділянки по АДРЕСА_1 ФОП ОСОБА_1 було рекомендовано відмовити позивачу у поновленні строку оренди зазначеної вище земельної ділянки та внести це питання на розгляд Маріупольської міськради.

Проект рішення Маріупольської міськради "Про поновлення строку оренди земельної ділянки по АДРЕСА_1 фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1" включений до порядку денного сесії Маріупольської міськради під № 70.

29.05.2019 Маріупольська міськрада розглянула на пленарному засіданні питання поновлення строку оренди земельної ділянки по АДРЕСА_1 фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 та прийняла рішення № 7/42-4034, яким відмовила ФОП ОСОБА_1 у поновленні строку оренди земельної ділянки (землі житлової та громадської забудови) (кадастровий номер 1412336900:01:012:0079) площею 0,0018 га для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (функціонування торгового павільйону) по АДРЕСА_1 .

ФОП ОСОБА_1 вважаючи, що Маріупольська міськрада прийняла рішення від 29.05.2019 № 7/42-4034 у редакції, яка передбачає поновлення ФОП ОСОБА_1 строку оренди земельної ділянки, однак міський голова протиправно підписав текст цього рішення у редакції, що передбачає відмову ФОП ОСОБА_1 у поновленні строку оренди земельної ділянки, звернулася до суду з цим позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що цей спір необхідно розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки обрані позивачем способи захисту її права користування земельною ділянкою, які стосуються тексту підписаного міським головою рішення та дій міського голови щодо його підписання, не змінюють приватноправової сутності відносин, що склалися між позивачем та Маріупольською міськрадою і не додають цьому спору ознак публічно- правового.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8. Касаційна скарга позивача мотивована зокрема тим, що нею не оспорюється рішення органу місцевого самоврядування, а оспорюються саме дії міського голови у зв`язку із здійсненням ним владних управлінських функцій, пов`язаних з підписанням тексту рішення, який є відмінним від того, що ухвалювалось на засіданні Маріупольської міськради.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

10. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

11. Європейський суд з прав людини в рішенні від 20.07.2006 у справі "Сокуренко і Стригун проти України" вказав, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі "Занд проти Австрії" (заява № 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12.10.1978) висловлено думку, що термін "суд, встановлений законом" у статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів".

12. З огляду на це не вважається "судом, встановленим законом" орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.

13. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб і суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

14. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

15. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

16. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

17. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин та стосується саме цих відносин.

18. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, вірно зробив висновок про те, що звертаючись до адміністративного суду, позивач фактично має намір усунути порушення свого права на оренду земельної ділянки.

19. При цьому спір у цій справі стосується саме права оренди позивача на земельну ділянку, яка є комунальною власністю, а відповідач під час здійснення повноважень власника землі є рівноправним суб`єктом земельних відносин.

20. Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 01.10.2019 у справі №922/2723/17 зазначила:

" 7.20. З наведеного вбачається, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з погляду його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації цього рішення виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного права особи, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.

7.21. Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2018 у справі № 925/1152/17".

21. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.02.2019 у справі №488/3005/17 зазначила:

"Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває або позбувається речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.

Аналогічний висновок вже висловлювався Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 06.06.2018 (справа № 308/6914/16-ц), 22.08.2018 (справа № 539/3192/16-ц), 28.08.2018 (справа № 522/18500/13-а)".

22. Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із визначеним підходом.

23. Верховний Суд зазначає, що у цій справі позовні вимоги направлені на визнання права на продовження строку оренди земельної ділянки і тому колегія суддів доходить висновку, що позовні вимоги у справі заявлено на поновлення порушеного цивільного (майнового) права позивача.

24. За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

25. Ураховуючи те, що позовні вимоги в цій справі стосуються правомірності продовження права оренди земельної ділянки, Верховний Суд, незважаючи на участь у спорі суб`єкта владних повноважень, дійшов висновку, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність підстав для продовження права оренди на земельну ділянку.

26. Таким чином, спір у справі не є публічно правовим, а пов`язаний з правом цивільним на земельну ділянку, тому Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про непідсудність спору адміністративним судам.

27. Доводи касаційної скарги є необґрунтованими та спростовуються вищенаведеними висновками Верховного Суду.

28. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

29. Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм процесуального права, тому Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а ухвали Донецького окружного адміністративного суду від 12.12.2019 та постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 03.03.2020 - без змін.