813/666/17 Про визначення переможця конкурсу на автобусному маршруті загального користування - 11.02.2021 Прийняття

за адміністративним позовом Малого приватного підприємства "Вітязь" до Львівської обласної державної адміністрації, Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації, Конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу на автобусному маршруті загального користування, з участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю Стрийське АТП про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Малого приватного підприємства "Вітязь" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року (колегія суддів: головуючий суддя Ільчишин Н.В., судді Гуляк В.В., Коваль Р.Й.),

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з позовом до Львівської обласної державної адміністрації, Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації, Конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу на автобусному маршруті загального користування, з участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю Стрийське АТП, у якому просив:

1.1. Визнати протиправним та скасувати пункт 4.2 рішення обласного Конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, оформленого протоколом №2 від 25 січня 2017 року, в частині:

- нарахування ТзОВ Стрийське АТП 11 балів за показником робота перевізника та встановлення ТзОВ Стрийське АТП рейтингової оцінки 48 балів;

- визначення переможцем конкурсу ТзОВ Стрийське АТП на об`єкті конкурсу №141, надання йому права здійснювати перевезення пасажирів на маршруті №358 Дрогобич АС - Стрий АС та укладення договору з переможцем на обслуговування 2-ма автобусами РУТА 25 (2013 р. в.). Друге місце МПП "Вітязь".

1.2. Визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації від 23.02.2017 № 24 Про визначення переможців конкурсу, яким введено в дію рішення Конкурсного комітету від 25.01.2017 (протокол № 2) в частині визначення переможцем конкурсу ТзОВ "Стрийське АТП", з терміном дії договору про організацію перевезень на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі області, №358 Дрогобич АС - Стрий АС з 25.02.2017 по 24.02.2022.

1.3. Визнати недійсним договір від 25 лютого 2017 року №15 про організацію перевезень на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі області, №358 Дрогобич АС - Стрий АС, укладеного між Львівською обласною державною адміністрацією та ТОВ "Стрийське АТП".

1.4. Зобов`язати Львівську обласну державну адміністрацію ввести в дію пункт 3.4 рішення обласного Конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, оформленого протоколом № 1 від 13 січня 2017 року, в частині визначення переможцем конкурсу Мале приватне підприємство "Вітязь" на об`єкті конкурсу №141, надання йому права здійснювати перевезення пасажирів на маршруті №358 Дрогобич АС - Стрий АС та укладення договору з переможцем конкурсу на обслуговування двома автобусами марки I-VAN А07А1 (2015 p.в.), шляхом видачі відповідного наказу (розпорядження або іншого розпорядчого документу) та на підставі цього наказу (розпорядження або іншого розпорядчого документу) укласти з переможцем конкурсу МПП "Вітязь" договір про організацію перевезень на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі області, №358 Дрогобич АС - Стрий АС з терміном дії договору 5 років.

1.5. Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, з урахуванням заяви про зміну предмета позову та збільшення позовних вимог, обґрунтовані тим, що рішення конкурсного комітету від 25 січня 2017 року, оформленого протоколом №2, в частині нарахування ТзОВ "Стрийське АТП" 11 балів за показником робота перевізника та встановлення ТзОВ "Стрийське АТП" рейтингової оцінки 48 балів; визначення переможцем конкурсу ТзОВ "Стрийське АТП" на об`єкті конкурсу №141, надання йому права здійснювати перевезення пасажирів на маршруті №358 Дрогобич АС - Стрий АС та укладення договору з переможцем на обслуговування 2-ма автобусами РУТА 25 (2013 р. в.), друге місце МПП "Вітязь", а також наказ Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2017 року №24 Про визначення переможців конкурсу, яким введено в дію рішення Конкурсного комітету від 25 січня 2017 року в частині визначення ТОВ "Стрийське АТП" переможцем конкурсу на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі області, №358 Дрогобич АС - Стрий АС є протиправними та такими, що порушують права та охоронювані законом інтереси МПП "Вітязь". Позивач вважає, що такі підлягають скасуванню з підстав порушення приписів Закону України "Про автомобільний транспорт" (2344-14) та положень постанови Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 №1081 "Про затвердження Порядку проведення конкурсу з перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування" (1081-2008-п) (у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин) при визначенні переможця конкурсу, а договір від 25 лютого 2017 року №15 про організацію перевезень на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі області, №358 Дрогобич АС - Стрий АС, укладений між Львівською обласною державною адміністрацією та ТзОВ "Стрийське АТП" за результатами рішення Конкурсного комітету від 25.01.2017р., відповідно до наказу Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2017 року №24 Про визначення переможців конкурсу, яким введено в дію рішення Конкурсного комітету від 25 січня 2017 року, недійсним.

1.6. Позивач зазначає, що відповідно до пункту 4 Переліку показників нарахування балів за системою оцінки пропозицій перевізників-претендентів, що є додатком 4 до Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081 (1081-2008-п) , 11 балів нараховується перевізнику претенденту за таким показником: робота перевізника переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором (дозволом) строку на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу. Такого показника як робота перевізника, як це зазначено у рішенні Конкурсного комітету від 25 січня 2017 року, Порядком проведення конкурсу не передбачено. При цьому, позивач вказує, що чітке застосування цієї правової норми не дає жодних підстав для нарахування ТзОВ "Стрийське АТП" 11 балів у конкурсі за об`єктом №141, оголошеного в газеті Львівська пошта від 27.09.2016 № 111(1870), оскільки даний об`єкт конкурсу (визначений організатором Львівською ОДА), був об`єктом під №48 попереднього конкурсу, який проводився 25 травня 2011 року (оголошеного в газеті "Високий Замок" від 08-10 квітня 2011 року), в якому ТзОВ "Стрийське АТП" участі не брало, оскільки конкурсним комітетом не було допущене до участі в конкурсі на цей об`єкт за подання недостовірної інформації. Доказом цих обставин вважає протокол Конкурсного комітету №3 від 25 травня 2011 року, розпорядчий акт про введення в дію рішень конкурсного комітету від 25 травня 2011 року та договір №242/11 від 30 травня 2011 року, який укладався між з МПП "Вітязь" та Львівською ОДА на здійснення перевезень на маршруті Дрогобич АС - Стрий АС, який додається до цього позову.

1.7. За цих обставин, на переконання позивача, ТзОВ "Стрийське АТП" не може вважатись переможцем попереднього конкурсу, оскільки у ньому участі не брало. Тому, нарахування 11 балів за відповідним показником, а, відтак, визначення його переможцем, що мало місце 25 січня 2017 року, суперечить приписам Порядку проведення конкурсу. Водночас, саме позивач має право на нарахування 11 балів за цим показником, оскільки був переможцем конкурсу за спірний об`єкт, що відбувся 25 травня 2011 року. Саме з позивачем, як з переможцем цього конкурсу, було укладено договір №242/11 від 30 травня 2011 року, відповідно до якого він відпрацював на маршруті, що є об`єктом конкурсу 5 років.

1.8. Позивач вважає, що дії Конкурсного комітету по нарахуванню 11 балів позивачу, що мали місце під час засідання 13 січня 2017 року та неврахування цього показника ТзОВ "Стрийське АТП" були правомірними, а відтак правомірним є і визначення на цьому засіданні переможцем конкурсу МПП "Вітязь".

1.9. Крім того, позивач з посиланням на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, які наведені в постанові від 04.06.2019 у справі № 903/605/17 та Верховного Суду в складі Касаційного адміністративного суду у постанові від 27.02.2020 у справі №161/3427/16-а також зазначає, що в межах цієї справи підлягають розгляду вимоги про визнання недійсним укладеного між організатором конкурсу на перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах, які не виходять за межі території області, та третьою особою договору на виконання пасажирських перевезень на маршруті №358 Дрогобич АС - Стрий АС та зобов`язання укласти договір саме з позивачем з огляду на те, що орган виконавчої влади - це суб`єкт владних повноважень, що виступає у правовідносинах щодо організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів як організатор та контролюючий орган у цій сфері, відповідно й правовідносини, що складаються між організатором та учасниками конкурсу під час його організації та проведення, містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України (2747-15) , а договір про організацію перевезень, укладений за наслідками проведення такого конкурсу, відповідає ознакам адміністративного договору.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

3. Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 січня 2020 року постанову Львівського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року в справі №813/666/17 скасовано, справу направлено на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду (згідно ухвали Верховного Суду від 28.01.2020 про виправлення описки).

4. В обґрунтування підстав для скасування судових рішень попередніх інстанцій Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначив, що Львівська обласна державна адміністрація як організатор конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування та утворений нею конкурсний комітет є окремими суб`єктами владних повноважень, що в межах процедури конкурсу наділені самостійною компетенцією. При цьому, суд касаційної інстанції звернув увагу, що предметом позову є рішення Конкурсного комітету з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, оформлене протоколом від 25 січня 2017 року №2, яким ТОВ Стрийське АТП у межах конкурсу щодо маршруту №358 Дрогобич АС - Стрий АС, оголошеного 27 вересня 2016 року, було донараховано 11 балів і визначено його переможцем, і похідний від нього наказ Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2017 року №24. Проте, як відповідача, позивач Конкурсний комітет у позовній заяві не зазначив.

5. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 24 червня 2020 року позов задоволено повністю.

5.1. Визнано протиправним та скасовано пункт 4.2 рішення обласного Конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, оформленого протоколом №2 від 25 січня 2017 року, в частині:

- нарахування ТзОВ "Стрийське АТП" 11 балів за показником "робота перевізника" та встановлення ТзОВ "Стрийське АТП" рейтингової оцінки 48 балів;

- визначення переможцем конкурсу ТзОВ "Стрийське АТП" на об`єкті конкурсу №141, надання йому права здійснювати перевезення пасажирів на маршруті №358 Дрогобич АС - Стрий АС та укладення договору з переможцем на обслуговування 2-ма автобусами РУТА 25 (2013 р. в.). Друге місце МПП "Вітязь.

5.2. Визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації від 23.02.2017 № 24 "Про визначення переможців конкурсу", яким введено в дію рішення конкурсного комітету від 25.01.2017 (протокол № 2) в частині визначення переможцем конкурсу ТзОВ "Стрийське АТП", з терміном дії договору про організацію перевезень на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі області, №358 Дрогобич АС - Стрий АС з 25.02.2017 по 24.02.2022.

5.3. Визнано недійсним договір від 25 лютого 2017 року №15 про організацію перевезень на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі області, №358 Дрогобич АС - Стрий АС, укладеного між Львівською обласною державною адміністрацією та товариством з обмеженою відповідальністю "Стрийське АТП".

5.4. Зобов`язано Львівську обласну державну адміністрацію ввести в дію пункт 3.4 рішення обласного Конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, оформленого протоколом № 1 від 13 січня 2017 року, в частині визначення переможцем конкурсу Мале приватне підприємство "Вітязь" на об`єкті конкурсу №141, надання йому права здійснювати перевезення пасажирів на маршруті №358 Дрогобич АС - Стрий АС та укладення договору з переможцем конкурсу на обслуговування двома автобусами марки I-VAN А07А1 (2015 p.в.), шляхом видачі відповідного наказу (розпорядження або іншого розпорядчого документу) та на підставі цього наказу (розпорядження або іншого розпорядчого документу) укласти з переможцем конкурсу МПП "Вітязь" договір про організацію перевезень на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі області, №358 Дрогобич АС - Стрий АС з терміном дії договору 5 років.

5.5. Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що Конкурсним комітетом з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування під час прийняття рішення про нарахування ТзОВ "Стрийське АТП" 11 балів за показником "Робота перевізника - переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором (дозволом) строку на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу" порушено норми законодавства, зокрема, пункти 42, 46 Порядку №1081 та додатку 4 до нього, внаслідок чого допущено необ`єктивне оцінювання сумарної кількість балів, одержаних кожним перевізником-претендентом згідно з додатком 4 (у редакцій чинній на час виникнення спірних правовідносин).

6. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове про відмову у задоволенні позову.

6.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції виходив з того, що як ТзОВ "Стрийське АТП", так і МПП "Вітязь" були переможцями попередніх конкурсів на маршруті "№358 Дрогобич АС - Стрий АС" (06.04.2011 переможцем визначено ТзОВ "Стрийське АТП" (договір № 57/11 від 07.04.2011), 25.05.2011 переможцем визначено МПП "Вітязь" (договір №242/11 30.05.2011)). Із ними обома укладались договори про організацію перевезень на автобусному маршруті загального користування "№358 Дрогобич АС - Стрий АС" терміном на 5 років за об`єктом конкурсу, що є предметом оскарження в частині оголошеному Львівською обласною державною адміністрацією 27 вересня 2016 року в газеті "Львівська пошта" №111 (1870).

ІІІ. Касаційне оскарження

7. Не погоджуючись з вказаним рішеннями суду апеляційної інстанції, МПП "Вітязь" звернулося з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

8. Підставою звернення з касаційною скаргою відповідач зазначив пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).

9. Вказує, що при розгляді цієї справи суд апеляційної інстанції не врахував тієї обставини, що ТзОВ "Стрийське АТП" не брало участь у попередньому конкурсі, оскільки не було допущене за подання недостовірної інформації. Переможцем у попередньому конкурсі оголошено МПП "Вітязь", про що свідчить протокол конкурсного комітету №3 від 25 травня 2011 року та розпорядчий акт про введення в дію рішень конкурсного комітету від 25 травня 2011 року.

9.1. Заперечує проти висновку суду апеляційної інстанції про те, що ТзОВ "Стрийське АТП" та МПП "Вітязь" одночасно були переможцями попередніх конкурсів на маршруті №358, який був об`єктом конкурсу, оголошеного 27 вересня 2016 року, оскільки таким переможцем може бути лише один перевізник. Наголошує, що наявність різних договорів є наслідком різних конкурсів у різний час на одному і тому ж маршруті.

9.2. Звертає увагу, що у протоколі засідання конкурсного комітету №1 від 13 січня 2017 року зазначено про те, що діючим перевізником на об`єкті конкурсу є МПП "Вітязь"

9.3. Також просить врахувати, що всі конкурси у 2011-2017 роках щодо визначення перевізників для роботи на автобусних маршрутах загального користування Львівською ОДА оголошувались та проводились у хронологічному порядку відповідно до попередніх конкурсів. Так, об`єкти конкурсу, щодо яких конкурси оголошувались у лютому та проводились у квітні 2011 року, оголошені у серпні 2016 року. ТзОВ "Стрийське АТП" брало участь у конкурсі в цей час та отримало 11 балів за критерієм" переможець попереднього конкурсу" і стало переможцем.

9.4. Втім, оголошені в квітні 2011 року та проведені у травні 2011 року конкурси вдруге оголошені у вересні 2016 року та розглянуті 13 січня 2017 року, у тому числі і щодо об`єкту №141. За цих обставин вважає, що ТзОВ "Стрийське АТП" не має відношення до цього конкурсу і нарахування йому 11 балів як переможцю попереднього конкурсу є протиправним.

10. Наголошує, що суд апеляційної інстанції помилково ототожнив два об`єкти конкурсу та дійшов помилкового висновку про правомірність дій конкурсного комітету щодо нарахування ТзОВ "Стрийське АТП" 11 балів.

10.1. Крім цього, зазначає про те, що суд апеляційної інстанції проігнорував факт порушення суб`єктом владних повноважень принципу правової визначеності, що є гарантією правової стабільності та складовою принципу законності.

11. Львівська обласна державна адміністрація та ТзОВ "Стрийське АТП" подали відзиви на вказану касаційну скаргу, за змістом яких висловили незгоду з викладеними в скарзі доводами та повідомили свою думку про правильність висновків суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову, просили касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

12. 27 вересня 2016 року в газеті "Львівська пошта" №111 (1870) Львівська обласна державна адміністрація опублікувала оголошення про проведення конкурсу з визначення автомобільного перевізника на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, у тому числі на маршруті №358 Дрогобич АС - Стрий АС, зазначеного як об`єкт конкурсу №141.

13. 13 січня 2017 року конкурсним комітетом прийнято рішення, оформлене протоколом №1 та відповідно до пункту 3.4 переможцем конкурсу на об`єкті конкурсу №141 визначено МПП "Вітязь", яке має право здійснювати перевезення пасажирів на маршруті №358 Дрогобич АС - Стрий АС. З вказаним підприємством вирішено укласти договір на обслуговування двома автобусами марки I-VAN А07А1 (2015 p.в.). Відповідно друге місце зайняло ТзОВ "Стрийське АТП".

14. На таке рішення ТзОВ "Стрийське АТП" подано скаргу стосовно не нарахування йому 11 балів за показником "робота перевізника".

15. За наслідками розгляду скарги ТзОВ "Стрийське АТП" на засіданні конкурсного комітету від 25 січня 2017 року прийнято рішення, оформлене протоколом №2.

16. Згідно з рішенням конкурсного комітету від 25 січня 2017 року, оформленого протоколом №2, в ході обговорення запропоновано переглянути рішення конкурсного комітету по об`єкту конкурсу №141, маршрут №358 Дрогобич АС - Стрий АС, та нарахувати ТзОВ "Стрийське АТП" 11 балів за показником "робота перевізника" та відповідно до пункту 4.2. рішення 25 січня 2017 року ТзОВ "Стрийське АТП" нараховано 11 балів за показником "робота перевізника". Відповідно рейтингова оцінка становить: МПП "Вітязь" - 40 балів, ТзОВ "Стрийське АТП" 48 балів.

17. Вказаним рішенням визначено переможцем конкурсу на об`єкті конкурсу №141 ТзОВ "Стрийське АТП" та надано право здійснювати перевезення пасажирів на маршруті №358 Дрогобич АС Стрий АС з укладанням договору з переможцем на обслуговування 2-ма автобусами РУТА 25 2013 р.в.). Друге місце -МПП "Вітязь".

18. Наказом Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку ЛОДА від 23.02.2017 № 24 "Про визначення переможців конкурсу" введено в дію рішення конкурсного комітету від 25.01.2017 (Протокол № 2) в частині визначення переможцем конкурсу ТзОВ "Стрийське АТП", з терміном дії договору про організацію перевезень на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі області, №358 Дрогобич АС Стрий АС з 25.02.2017 по 24.02.2022.

19. 25 лютого 2017 року між Львівською обласною державною адміністрацією та товариством з обмеженою відповідальністю "Стрийське АТП" укладено договір №15 про організацію перевезень на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі області, №358 Дрогобич АС - Стрий АС.

20. Позивач не погодившись із рішенням конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій ЛОДА, оформленим протоколом засідання конкурсного комітету з розгляду поданих конкурсних пропозицій № 2 від 25.01.2017 в частині нарахування ТзОВ "Стрийське АТП" 11 балів за показником "робота перевізника" та в частині визначення переможцем конкурсу ТзОВ "Стрийське АТП" на об`єкті конкурсу №141 та надання права здійснювати перевезення пасажирів на маршруті №358 Дрогобич АС - Стрий АС а також Наказом Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку ЛОДА від 23.02.2017 №24 "Про визначення переможців конкурсу" звернувся до суду із цим позовом.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

21. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

23. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

24. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

25. Згідно зі статтею 43 Закону України "Про автомобільний транспорт" від 05 квітня 2001 (далі - Закон № 2344-III (2344-14) ) визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах. Об`єктом конкурсу можуть бути: маршрут (кілька маршрутів), оборотний рейс (кілька оборотних рейсів). На конкурс виносяться маршрути із затвердженими паспортами.

26. Частинами першою та дев`ятою статті 44 Закону № 2344-III визначено, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та територіальних органів Міністерства внутрішніх справ України, відповідальних за безпеку дорожнього руху, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту.

27. Порядок проведення конкурсів на автобусних маршрутах загального користування визначає Кабінет Міністрів України.

28. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081 (1081-2008-п) затверджено Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування (далі Порядок в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин), який визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування (далі - конкурс) і є обов`язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками.

29. Пунктом 4 Порядку встановлено, що організатором на міжміському і приміському маршрутах, які не виходять за межі території області (внутрішньообласний маршрут), є обласні державні адміністрації.

30. Пунктом 6 Порядку визначено об`єкти конкурсу, серед яких відповідно до абзацу третього визначено маршрут (кілька маршрутів) міського або приміського автобусного сполучення.

31. Відповідно до пункту 7 Порядку об`єкт конкурсу визначається організатором.

32. Згідно з пунктом 17 Порядку у конкурсі можуть брати участь підприємства (організації), які відповідають вимогам, що встановлені статтею 44 Закону України "Про автомобільний транспорт", а також умовам проведення відповідного конкурсу.

33. Пунктом 40 Порядку визначено, під час проведення конкурсу конкурсний комітет розглядає пропозиції перевізників-претендентів виключно за такими показниками: наявність достатньої кількості автобусів, які відповідають умовам конкурсу за класом та пасажиромісткістю (категорія, пасажиромісткість, наявність багажних відділень, додаткового обладнання); наявність, характеристика та кількість резерву автобусів для заміни рухомого складу в разі виходу техніки з ладу; наявність транспортних засобів, пристосованих для перевезення осіб з обмеженими фізичними можливостями; наявність свідоцтва відповідності автобуса параметрам комфортності (для міжміського перевезення); строк експлуатації автобусів (рік виготовлення, строк фактичної експлуатації); наявність сертифіката відповідності послуг з перевезення пасажирів автобусами ліцензійним умовам; наявність та характеристика виробничої бази; умови підтримання належного технічного та санітарного стану рухомого складу; умови контролю технічного стану транспортних засобів перед виїздом; умови виконання регламентних робіт з технічного обслуговування та ремонту транспортних засобів; досвід роботи перевізника-претендента; наявність та тяжкість порушень безпеки дорожнього руху, транспортного законодавства, ліцензійних умов; якість роботи автомобільного перевізника на даному маршруті (у разі обслуговування на умовах договору (дозволу), укладеного (наданого) на підставі попереднього конкурсу; інвестиційний розвиток суб`єкта господарювання та соціальний ефект від його діяльності; умови контролю за станом здоров`я водіїв.

34. Згідно з пунктами 19, 42 Порядку переможцем конкурсу визначається підприємство (організація), яке за оцінкою конкурсного комітету найбільше відповідає умовам конкурсу. У разі участі в конкурсі двох або більше перевізників-претендентів конкурсний комітет визначає кращого з використанням бальної системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів відповідно до цього Порядку та Закону України "Про автомобільний транспорт" (2344-14) . Сумарна кількість балів, одержаних кожним перевізником-претендентом згідно з додатком 4, є підставою для визначення переможця конкурсу.

35. Положеннями пункту 46 Порядку передбачено, що переможцем конкурсу визнається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів.

36. Перелік показників нарахування балів за системою оцінки пропозицій перевізників-претендентів визначено додатком 4 до вказаного Порядку.

37. Пунктом 4 додатку 4 передбачено нарахування 11 балів перевізнику-претенденту за показником "робота перевізника - переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором (дозволом) строку на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу".

VI. Позиція Верховного Суду

38. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

39. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

40. Підставою звернення з касаційною скаргою позивачем зазначено пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).

41. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв??язку з прийняттям Конкурсним комітетом з розгляду конкурсних пропозицій рішення про визначення переможця конкурсу перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, оформленого протоколом №2 від 25 січня 2017 року, за яким ТзОВ "Стрийське АТП" нараховано 11 балів за показником робота перевізника та встановлено ТзОВ "Стрийське АТП" рейтингову оцінку 48 балів; визначено переможцем конкурсу ТзОВ "Стрийське АТП" на об`єкті конкурсу №141, надано йому право здійснювати перевезення пасажирів на маршруті №358 Дрогобич АС - Стрий АС та укладення договору з переможцем на обслуговування двома автобусами РУТА 25 (2013 р. в.). Крім цього, позивач не погоджується з прийнятим на підставі вказаного рішення наказом Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації від 23.02.2017 № 24 та вважає недійсним договір від 25 лютого 2017 №15 про організацію перевезень на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі області, №358 Дрогобич АС - Стрий АС, укладений між Львівською обласною державною адміністрацією та ТзОВ "Стрийське АТП".

42. Отже, предметом спору у цій адміністративній справі, зокрема та не виключно, є рішення обласного Конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій про визначення переможця конкурсу перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування оформлене протоколом №2 від 25 січня 2017 року в частині нарахування ТзОВ "Стрийське АТП" 11 балів за показником робота перевізника та встановлення ТзОВ "Стрийське АТП" рейтингової оцінки 48 балів; визначення переможцем конкурсу ТзОВ Стрийське АТП на об`єкті конкурсу №141, надання йому права здійснювати перевезення пасажирів на маршруті №358 Дрогобич АС Стрий АС та укладення договору з переможцем на обслуговування двома автобусами РУТА 25 (2013 р. в.).

43. Підставою позову у цій адміністративній справі є порушення конкурсним комітетом приписів Закону України "Про автомобільний транспорт" (2344-14) та Порядку проведення конкурсу з перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008р. №1081 (1081-2008-п) .

44. Позивач вважає висновок Конкурсного комітету про наявність підстав для нарахування ТзОВ "Стрийське АТП" 11 балів за критерієм "робота перевізника" протиправним, що потягло ухвалення протиправного рішення про визнання вказаного товариства переможцем конкурсу, протиправного надання йому права здійснювати перевезення на маршруті №141 та протиправне укладення з цим товариством відповідного договору.

45. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.

46. Суть спору в цій справі зводиться до того чи правомірно Конкурсний комітет нарахував ТзОВ "Стрийське АТП" 11 балів за критерієм "робота перевізника".

47. Отже, предметом судового контролю в цій справі є, крім іншого, означене рішення Конкурсного комітету, яке разом з рештою спірних рішень відповідачів у справі належить оцінити на предмет їх відповідності вимогам частини другої статті 2 КАС України, а саме: чи прийняті вони 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

48. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

49. Указана норма основного закону означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

50. "На підставі" означає, що суб`єкт владних повноважень: повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України; зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

51. "У межах повноважень" означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.

52. "У спосіб" означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

53. Надаючи відповідь на це питання Верховний Суд виходить з такого.

54. Згідно із пунктом 4 додатку 4 Порядку № 1081 передбачено нарахування 11 балів перевізнику-претенденту за показником "робота перевізника - переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором (дозволом) строку на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу".

55. Виходячи із системного аналізу змісту вказаної правової норми, Верховний Суд доходить висновку про те, що пункт 4 додатку 4 Порядку № 1081 надає право нарахувати 11 балів учаснику конкурсу виключно у випадку, якщо він є переможцем попереднього конкурсу, а також не менше передбаченого договором (дозволом) строку працював на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу.

56. Отже, нарахування 11 балів можливе тільки у випадку наявності двох обов`язкових умов одночасно:

1) учасник конкурсу є переможцем попереднього конкурсу;

2) учасник конкурсу працював на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу, не менше передбаченого договором (дозволом) строку

57. Суди попередніх інстанцій встановили, що спірні 11 балів нараховані ТзОВ "Стрийське АТП" 11 балів за показником "робота перевізника".

58. Однак, пункт 4 додатку 4 не передбачає можливості нарахування 11 балів за "показником "робота перевізника"", водночас ця правова норма передбачає нарахування 11 балів перевізнику-претенденту за показником "робота перевізника - переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором (дозволом) строку на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу".

59. Порядок № 1081 в цілому, а також інші нормативно-правові акти, що регулюють спірні правовідносини, також не містять положень про наявність права у Конкурсного комітету нараховувати 11 балів за "показником "робота перевізника"".

60. Крім цього, суд апеляційної інстанції встановив, що на вказаний об`єкт конкурсу (маршрут "Дрогобич АС - Стрий АС" Львівською обласною державною адміністрацією у 2011 році двічі оголошувався конкурс, а саме: у лютому 2011 року та у квітні 2011 року.

61. Відповідно до пункту 3.69 рішення конкурсного комітету від 06.04.2011, оформленого протоколом № 1, переможцем конкурсу на об`єкті маршрут № 358 Дрогобич АС - Стрий АС визначено ТзОВ "Стрийське АТП".

62. 07.04.2011 Львівська обласна державна адміністрація з переможцем конкурсу ТзОВ "Стрийське АТП" уклала договір № 57/11 про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування № 358 Дрогобич АС - Стрий АС терміном на 5 років.

63. Відповідно до пункту 3.48 рішення конкурсного комітету від 25.05.2011, оформленого протоколом № 3, переможцем конкурсу на об`єкті маршрут № 358 Дрогобич АС - Стрий АС визначено МПП "Вітязь".

64. 30.05.2011 Львівська обласна державна адміністрація з переможцем конкурсу МПП "Вітязь" уклала договір №242/11 про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №358 Дрогобич АС - Стрий АС терміном на 5 років.

65. Враховуючи це суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що і ТзОВ "Стрийське АТП", і МПП "Вітязь" є переможцями попередніх конкурсів на маршруті "№358 Дрогобич АС - Стрий АС" (06.04.2011 переможцем визначено ТзОВ "Стрийське АТП" (договір № 57/11 від 07.04.2011), 25.05.2011 переможцем визначено МПП "Вітязь" (договір №242/11 30.05.2011)), із ними обома укладені договори про організацію перевезень на автобусному маршруті загального користування "№358 Дрогобич АС - Стрий АС" терміном на 5 років за об`єктом конкурсу, оголошеному Львівською обласною державною адміністрацією 27 вересня 2016 року в газеті "Львівська пошта" №111 (1870), що є предметом оскарження.

66. За цих обставин суд апеляційної інстанції вказав на те, що Конкурсним комітетом Львівської обласної державної адміністрації під час проведення конкурсу правомірно додано ТзОВ "Стрийське АТП" показник, передбачений пунктом 4 додатку 4 Порядку і нараховано 11 балів за цим показником.

67. При цьому суд апеляційної інстанції визнав помилковим висновок суду першої інстанції про те, що донарахування ТзОВ "Стрийське АТП" 11 конкурсних балів за критерієм "робота перевізника - переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором (дозволом) строку на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу" є неправомірним, оскільки ТзОВ "Стрийське АТП" не було переможцем попереднього конкурсу на визначення перевізника на автобусному маршруті загального користування №358 Дрогобич АС - Стрий АС та відповідного договору з цим перевізником про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування за вказаним сполученням не укладалося.

68. Втім, Верховний Суд вважає такий висновок суду апеляційної інстанції неправильним з огляду на таке.

69. Структура та конструкція пункту 4 додатку 4 Порядку № 1081 передбачає право нарахування 11 балів перевізнику-претенденту за показником "робота перевізника - переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором (дозволом) строку на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу" та означає, що таким перевізником є саме переможець попереднього конкурсу.

70. Отже, вказана правова норма не передбачає можливості нарахування цих балів за означеним критерієм декільком конкурсантам, а також не містить винятків для двох останніх переможців двох попередніх конкурсів, які працювали перевізниками на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу, не менше передбаченого договором (дозволом) строку.

71. Так, ТзОВ "Стрийське АТП" і МПП "Вітязь" є переможцями попередніх конкурсів на маршруті "№358 Дрогобич АС - Стрий АС".

72. 06 квітня 2011 переможцем визначено ТзОВ "Стрийське АТП" (договір № 57/11 від 07.04.2011), 25 травня 2011 переможцем визначено МПП "Вітязь" (договір №242/11 30.05.2011)). Із ними обома укладені договори про організацію перевезень на автобусному маршруті загального користування "№358 Дрогобич АС - Стрий АС" терміном на 5 років за об`єктом конкурсу, оголошеному Львівською обласною державною адміністрацією 27 вересня 2016 року в газеті "Львівська пошта" №111 (1870), що є предметом оскарження.

73. Втім, положення пункту 4 додатку 4 Порядку № 1081 чітко визначають наявність права на нарахування 11 балів перевізнику-претенденту за вказаним показником виключно переможцю попереднього конкурсу.

74. Отже, для визначення перевізника, до якого ця норма права є застосовною, слід встановити чи був він, зокрема, переможцем попереднього конкурсу на цей же об`єкт.

75. Оскільки питання строків роботи перевізників МПП "Вітязь" та ТзОВ "Стрийське АТП" на спірному маршруті не оспорюється учасниками справи, тому Суд в межах касаційного перегляду не надає йому оцінку.

76. Як уже зазначалося, суди попередніх інстанції встановили таку хронологію подій:

06.04.2011 переможцем на автобусному маршруті загального користування № 358 Дрогобич АС - Стрий АС визначено ТзОВ "Стрийське АТП".

25.05.2011 переможцем конкурсу на цьому ж об`єкті визначено МПП "Вітязь".

77. Отже, переможцем попереднього конкурсу на маршруті, що є об`єктом спірного конкурсу, в розумінні пункту 4 додатку 4 Порядку № 1081 є МПП "Вітязь". Водночас, ТзОВ "Стрийське АТП" є переможцем конкурсу, що передує попередньому.

78. За цих обставин Верховний Суд вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні вказаної вимоги, а також решти вимог позову як похідних від неї.

79. Водночас, висновок суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову є правильним.

80. Крім цього, у контексті оцінки решти доводів касаційної скарги щодо обґрунтованості судових рішень Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.