1.380.2019.003597 Про визнання протиправним та скасування розпорядження районної державної адміністрації про звільнення особи з посади заступника голови РДА, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - 28.01.2021 Прийняття

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року (суддя Сасевич О.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року (судді Макарик В.Я., Бруновська Н.В., Матковська З.М.) у справі № 1.380.2019.003597 за позовом ОСОБА_1 до Сокальської районної державної адміністрації Львівської області про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У липні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Сокальської районної державної адміністрації Львівської області (далі - Сокальська РДА, Райдержадміністрація, відповідач), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Сокальської РДА Дяченко А.П. від 21 червня 2019 року №94/03-07 "Про звільнення ОСОБА_1 ";

- поновити його на посаді заступника голови Сокальської РДА з 21 червня 2019 року;

- стягнути на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 21 червня 2019 року по день ухвалення рішення у справі, без утримання податків та інших обов`язкових платежів.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на виконання вимог статті 10 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" позивач як заступник голови Райдержадміністрації написав і подав на ім`я новопризначеного голови Сокальської РДА заяву від 01 квітня 2019 року про припинення повноважень. Лише більше ніж через 2,5 місяці з моменту подачі заяви спірним розпорядженням відповідача ОСОБА_1 було звільнено з посади з виплатою компенсації за невикористані дні відпустки. Однак, на переконання позивача, його звільнення відбулося з порушенням вимог закону, зокрема та у тому числі, без погодження з головою обласної державної адміністрації. Крім того позивач уважає, що в даному випадку фактично йшлося про розірвання трудового договору з ініціативи власника, а тому оскільки після подання заяви про припинення своїх повноважень ОСОБА_1 продовжував виконувати обов`язки заступника голови Сокальської РДА та не виявляв бажання звільнитися, то відповідач був не вправі його звільняти. На думку позивача, положення статті 10 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" передбачають обов`язок подачі ним заяви про припинення повноважень, але це не означало автоматичного звільнення з роботи.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 21 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року, в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив.

Приймаючи означені судові рішення суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що праву новопризначеного голови місцевої державної адміністрації на формування складу місцевої державної адміністрації кореспондує обов`язок раніше призначених першого заступника і заступника голови місцевої державної адміністрації заявити про припинення своїх повноважень, що є самостійною підставою для їх звільнення на підставі частини третьої статті 10 і пункту 3 частини першої статті 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", який є спеціальним у спірних правовідносинах. Оскільки спірні правовідносини щодо звільнення заступника голови районної державної адміністрації з посади, у зв`язку з поданням заяви про припинення повноважень урегульовано спеціальним законом, то посилання позивача на приписи Кодексу законів про працю України (322-08) є безпідставними, у тому числі й посилання на застосування пункту 1 статті 23 КЗпП України у розпорядженні №23/03-07 від 07 лютого 2018 року про призначення ОСОБА_1 на посаду заступника голови РДА. Крім того суди попередніх інстанцій зазначили, що жодною нормою чинного законодавства України не передбачено необхідності обов`язкового погодження районною державною адміністрацією звільнення з посад першого заступника та заступника голови районної державної адміністрації, як і не встановлено юридичних наслідків недотримання такого погодження.

Короткий зміст, обґрунтування вимог касаційних скарг та їхній рух у касаційній інстанції

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року та ухвалити у справі нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі.

Підставою касаційного оскарження ОСОБА_1 зазначає те, що: суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в іншій постанові Верховного Суду (пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ); є необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в іншій постанові Верховного Суду, яку застосував суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні (пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України); судове рішення оскаржується і з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу (пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України).

Зокрема скаржник посилається на постанову Верховного Суду від 21 грудня 2018 року у справі № 816/213/16, у якій зроблено висновок про необхідність дотримання процедури звільнення заступника голови РДА, яка пов`язана з необхідністю погодження цього питання з головою ОДА. Таким чином апеляційний суд мав відступити від висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 14 лютого 2019 року у справі № 824/395/16, про непоширення норм Кодексу законів про працю України (322-08) на правовідносини щодо звільнення заступника голови РДА на підставі статті 10 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

Позивач уважає, що суди не виконали покладених на них завдань та з надуманих підстав, усупереч вимогам верховенства права, стали на захист суб`єкта владних повноважень, утрутившись незаконно в його приватне життя, захист якого гарантується статтею 8 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

Ухвалою від 14 квітня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав, що в силу частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень.

Ухвалою від 27 січня 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Відповідно до розпорядження голови Сокальської РДА Токай Р.Н. від 07 лютого 2018 року № 23/03-07 ОСОБА_1 призначений на посаду заступника голови з 09 лютого 2018 року. Розпорядженням Президента України від 28 березня 2019 року № 37/2019-рп (37/2019-рп) головою Райдержадміністрації призначено ОСОБА_3

01 квітня 2019 року, у перший день роботи нового голови Сокальської РДА, позивач подав заяву на ім`я голови, в якій просив звільнити його із займаної посади з достроковим припиненням повноважень, із врахуванням положень статті 10 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

05 червня 2019 року голова Сокальської РДА звернувся до першого заступника голови Львівської обласної державної адміністрації про погодження звільнення заступника голови районної державної адміністрації ОСОБА_1 .

Розпорядженням голови Райдержадміністрації від 21 червня 2019 року № 94/03-07 "Про звільнення ОСОБА_1 " позивача звільнено з посади заступника голови Сокальської РДА у зв`язку із припиненням повноважень, з 21 червня 2019 року з виплатою компенсації за дні невикористаної відпустки.

Вважаючи розпорядження відповідача протиправним, а своє звільнення таким, що відбулося з порушенням законодавчо визначеної процедури, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Питання виконання покладених на голів місцевих адміністрацій та їх заступників службових обов`язків, припинення ними повноважень, права і обов`язки таких осіб визначені та урегульовані спеціальним законодавством, зокрема Законом України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (586-14) (далі - Закон № 586-XIV (586-14) ; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Згідно з частиною другою статті 1 Закону № 586-XIV місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій (частина перша статті 8 вказаного Закону).

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій закріплено у статті 39 Закону № 586-XIV, пунктом 3 частини першої якої передбачено, що голови місцевих державних адміністрацій призначають на посади та звільняють з посад своїх заступників, керівників структурних підрозділів відповідно до статей 10 та 11 цього Закону.

У свою чергу, стаття 10 Закону № 586-XIV вказує, що перший заступник та заступники голів місцевих державних адміністрацій виконують обов`язки, визначені головами відповідних державних адміністрацій, і несуть персональну відповідальність за стан справ на дорученій їм ділянці роботи.

Перший заступник та заступники голови районної державної адміністрації призначаються на посаду та звільняються з посади головою районної державної адміністрації за погодженням з головою обласної державної адміністрації.

Перші заступники та заступники голів місцевих державних адміністрацій заявляють про припинення своїх повноважень новопризначеним головам місцевих державних адміністрацій у день їх призначення.

Отже, пунктом 3 частини першої статті 39 та частиною третьою статті 10 Закону № 586-XIV визначено, що юридичним наслідком призначення нового голови районної державної адміністрації є право останнього звільнити перших заступників та заступників голови районної державної адміністрації із займаних посад внаслідок автоматичного припинення їх повноважень, про що вони заявляють новому голові адміністрації.

При цьому звільненню новопризначеним головою районної державної адміністрації своїх заступників на підставі частини третьої статті 10 Закону № 586-XIV не може передувати дотримання певного додаткового порядку припинення їх повноважень, крім самого факту припинення цих повноважень в силу закону.

Ця підстава законом пов`язується не з волевиявленням працівника чи голови райдержадміністрації, а з самим фактом призначення нового керівника адміністрації. Статтею 10 Закону № 586-XIV для перших заступників голови райдержадміністрації передбачено обов`язок заявити про складення повноважень перед новопризначеним головою.

Тобто написання заяви про припинення повноважень є обов`язком посадової особи - заступника голови районної державної адміністрації у силу вищенаведених законодавчих приписів і пов`язане з настанням юридичного факту - звільненням з посади голови такої державної адміністрації та призначенням на посаду нового голови, наслідком чого є звільнення заступника голови з державної служби.

Таким чином, звільнення заступника голови районної державної адміністрації на підставі статті 10 Закону № 586-XIV не є звільненням з ініціативи власника.

Дійсно, при розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному. При цьому загальні норми можуть застосовуватися субсидіарно, тобто, в тих випадках, коли спірні правовідносини не врегульовані нормами спеціального законодавства або врегульовані не повністю.

Водночас, оскільки займана позивачем посада передбачає спеціальний порядок обрання та звільнення, визначений Законом № 586-XIV (586-14) , то при формулюванні причин його звільнення не мають застосовуватися норми КЗпП України (322-08) , оскільки, в даному випадку, на спірні відносини поширюються положення спеціального законодавства.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2018 року у справі 816/213/16 (на яку у касаційній скарзі посилався позивач), від 14 лютого 2019 року у справі № 824/395/16-а, від 19 грудня 2019 року у справі № 823/117/17.

Таким чином, аргументи скаржника про те, суд апеляційної інстанції мав відступити від висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 14 лютого 2019 року у справі № 824/395/16, є необґрунтованими, адже висновки Верховного Суду, викладені у справах № 816/213/16 та № 824/395/16 не є відмінними.

Одночасно з цим, апеляційний суд дійсно не врахував, що у названій позивачем постанові Верховного Суду від 21 грудня 2018 року у справі 816/213/16, на яку останній посилався в апеляційній скарзі, зроблено висновок про необхідність погодження головою обласної державної адміністрації звільнення заступника голови районної державної адміністрації. Більше того, в названій постанові Верховний Суд дослідив вказане питання та встановив, що "відповідачем-2 цілком законно та обґрунтовано направлено лист про погодження звільнення позивача із займаної посади до органу виконавчої влади вищого рівня, яким в подальшому цей лист погоджено.".

Так, з конструкції положень частини другої статті 10 та пункту 3 частини першої статті 39 Закону № 586-XIV слідує, що голова районної державної адміністрації наділений дискреційними повноваженнями щодо прийняття рішення за погодженням з головою обласної державної адміністрації про звільнення з посади заступника голови районної державної адміністрації.

Отже, законодавець визначив, що прийняття вищеозначеного рішення здійснюється за погодженням з головою органу виконавчої влади вищого рівня.

У своїх рішеннях суди попередніх інстанцій зазначили, що жодною нормою чинного законодавства України не передбачено необхідності обов`язкового погодження районною державною адміністрацією звільнення з посад першого заступника та заступника голови районної державної адміністрації, як і не встановлено юридичних наслідків недотримання такого погодження.

Однак варто зазначити, що позивач не стверджував про необхідність погодження його звільнення з головою РДА, а навпаки, протягом усього судового розгляду справи наполягав на тому, що таке відбулося без погодження з головою обласної державної адміністрації. Зазначені аргументи скаржника наведені також і в касаційній скарзі.

Верховний Суд зазначає, що матеріали справи не містять відповідних доказів погодження головою Львівської обласної державної адміністрації звільнення ОСОБА_1 і таким не можна вважати лист голови Райдержадміністрації від 05 червня 2019 року № 57/03-21, адже в ньому остання лише просила погодити звільнення заступника голови ОСОБА_1 .

Таким чином висновок судів першої та апеляційної інстанцій про відповідність оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України, є передчасним.

У той же час нез`ясування судами наведених обставин не дає можливості перевірити дотримання відповідачем законодавчо визначеної процедури звільнення з посади заступника голови районної державної адміністрації у зв`язку з припиненням його повноважень, зокрема у частині щодо погодження такого звільнення головою облдержадміністрації, як то передбачено положеннями статті 10 Закону № 586-XIV.

Водночас суд касаційної інстанції у силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Як обумовлено частиною четвертою статті 353 КАС України, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Оскільки порушення норм матеріального та процесуального права вперше допущено судом першої інстанції, то Суд приходить до висновку, що оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню, а справа направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду суд повинен повно та всебічно з`ясувати фактичні обставини справи, зокрема перевірити чи дотримано відповідачем процедуру звільнення позивача з посади заступника голови Сокальської РДА та, з урахуванням викладених у цій постанові висновків, установити чи відповідає оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.