813/1350/17 Про визнання протиправним та скасування рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладеного у формі протоколу засідання, в частині внесення подання стосовно анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника, визнання протиправним та скасування Наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника - 26.01.2021 Прийняття

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 26.06.2017 (судді - Гавдик З,В., Ланкевич А.З., Гулкевич І.З.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.08.2017 (судді - Богаченка С.І., Кушнерик М.П., Рибачук А.І.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправними та скасування рішення і наказу,

У квітні 2017 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладене у формі протоколу засідання №10 від 29.09.2016, в частині внесення подання стосовно анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 24.12.2012 №000011;

- визнати протиправним та скасувати Наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 21.10.2016 №265" Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 24.12.2012 №000011.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 24.12.2012, відповідно до наказу Державного агентства земельних ресурсів України від 24.01.2012 №760 ОСОБА_1 отримала кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника №000011.

У 2015 році позивачем, як сертифікованим інженером - землевпорядником було розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі у власність гр. ОСОБА_2 для ведення особистого селянського господарства за адресою: Львівська обл., Жовківський район, Гійченська сільська рада.

Висновком державної експертизи землевпорядної документації від 05.08.2015 №298 встановлено, що даний проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_2 розроблено з порушенням: ст. 34 Закону України "Про Державний земельний кадастр", ст. 50 Закону України "Про землеустрій" та ст. 198 Земельного кодексу України, на кадастровому плані не відображено межі земельних угідь земельної ділянки, акт приймання-передачі межових знаків на зберігання, не погоджено всіма суміжними власниками (землекористувачами), наведеними в описі меж кадастрового плану, матеріали проектів відведення містять суперечливі відомості щодо виду земельної ділянки яка проектується до відведення.

02.09.2016 Головне управління Держгеокадастру у Львівській області звернулось до Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру з листом №21-13-0.9-15775/2-16 про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 з огляду на грубе порушення нею положень нормативно-правових, технічних документів та актів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, в підтвердження чого додано вказаний вище висновок експертизи.

Згідно з протоколом Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру від 29.09.2016 №10 останньою прийнято рішення про звернення з поданням до Держгеокадастру щодо анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 витяг з якого разом із відповідним поданням було надіслано Держгеокадастру листом від 10.10.2016 №16/537.

Наказом Держгеокадастру від 21.10.2016 №265 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" вищезазначений кваліфікаційний сертифікат позивача було анульовано.

Листом Держгеокадастру від 21.10.2016 №31-28-0.23-16397/2-16 ОСОБА_1 повідомлено про анулювання кваліфікаційного сертифіката.

Не погоджуючись з діями відповідачів та вважаючи їх та прийняті ними рішення протиправними, позивач звернулась до суду з даним позовом.

В обгрунтування позовних вимог посилалась на те, що спірні рішення та наказ відповідачів є протиправними, оскільки прийняті з порушенням процедури визначеної ст. 61-1 Закону України "Про землеустрій", а саме без розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії акта перевірки щодо дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів та інших нормативно-правових актів України.

Зокрема, посилалась на те, що відповідачами безпідставно прийняті оскаржувані рішення та анульовано сертифікат інженера землевпорядника, виданого їй для здійснення професійної діяльності з розроблення документації у галузі землеустрою, оскільки згідно чинного законодавства підставою для прийняття рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката може бути лише подання Кваліфікаційної комісії, яке готується на підставі відповідного рішення, оформленого протоколом засідання при наявності вичерпних підстав, за наслідками розгляду акта перевірки та інших матеріалів.

В свою чергу, Держгеокадастром не проводилося жодних перевірок діяльності позивача у сфері землеустрою та не складалося жодних актів за їх наслідками, а рішення про анулювання кваліфікаційного сертифікату відповідачами було прийнято на підставі негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 26.06.2017, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.08.2017, у задоволенні позову відмовлено.

Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що допущені позивачем порушення земельного законодавства, встановлених норм і правил у сфері землеустрою підтверджуються належними та допустимими доказами, а тому відповідачі правомірно з дотриманням порядку та процедури анулювали її кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника.

Суди дійшли висновку, що відповідачами дотримано порядок та процедура анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1, а тому підстави для задоволення позовних вимог відсутні.

З ухваленими судовими рішеннями не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що судами попередніх інстанцій неповно встановлено обставини справи, не надано їм належної правової оцінки, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень.

Заперечуючи проти касаційної скарги відповідач просив у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Повноваження Держгеокадастру у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Земельним кодексом України (2768-14) , законами України "Про землеустрій" (858-15) , "Про державну експертизу землевпорядної документації" (1808-15) (тут і далі у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Статтею 60 Закону України "Про землеустрій" від 22.05.2003 №858-IV (далі - Закон №858-IV (858-15) ) визначено, що державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом.

Частиною 19 статті 66 Закону №858-IV передбачено, що кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин: а) за зверненням сертифікованого інженера-землевпорядника; б) у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою; в) за поданням Кваліфікаційної комісії в разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 цього Закону; г) на підставі свідоцтва про смерть.

За змістом частин 1-2 статті 68 Закону №858-IV особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом.

Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), зокрема, з підстав грубого порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Водночас, в силу приписів частин 7-8 статті 61-1 Закону №858-IV, під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов`язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акта Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.

Системний аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що законодавець наділив Держгеокадастр повноваженнями здійснювати державний нагляд у сфері землеустрою та приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката на підставі відповідного подання Кваліфікаційної комісії. Кваліфікаційна комісія, у свою чергу, формує таке подання за наслідками розгляду відповідних звернень заінтересованих осіб, а також актів Держгеокадастру, в яких зафіксовані порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

При цьому, законодавець розмежував два окремі випадки внесення подання про позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, а саме: за наслідком розгляду актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (стаття 61-1 Закону №858-IV); за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою (стаття 68 Закону №858-IV).

Водночас, жодною вищенаведеною нормою не встановлено заборони для центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері землеустрою, на звернення до Кваліфікаційної комісії саме як органу державної влади у порядку статті 68 Закону №858-IV, як і не встановлено статтею 61-1 цього Закону імперативного припису щодо здійснення останнім державного нагляду виключно шляхом проведення планових та позапланових заходів.

Аналогічний висновок у подібних правовідносинах викладений у постановах Верховного Суду від 19.12.2019 у справі №806/290/16, від 23.01.2020 у справах №804/5700/16 та №821/1216/17, від 30.01.2020 у справі №806/3290/17, від 30.03.2020 у справі №140/2220/18, від 14.05.2020 у справі №803/164/17.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх щодо дотримання відповідачами процедури позбавлення (анулювання) позивача кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника.

Водночас, що стосується висновків судів попередніх інстанцій щодо факту вчинення позивачем грубого порушення нормативно-правових актів, що стало підставою для анулювання її кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, то з такими колегія суддів не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Відповідно до абзацу 3 частини 2 статті 26 Закону №858-IV, розробниками документації із землеустрою є фізичні особи-підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.

Згідно з пунктом "а" частини 2 статті 28 Закону №858-IV, розробники документації із землеустрою зобов`язані дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою.

Відповідно до статті 62 Закону №858-IV документація із землеустрою підлягає державній експертизі з метою забезпечення її відповідності вихідним даним та технічним умовам, вимогам законів України, іншим нормативно-правовим актам.

Порядок здійснення державної експертизи документації із землеустрою визначається Законом України "Про державну експертизу землевпорядної документації" від 17.06.2004 №1808-IV (1808-15) (далі - Закон №1808-IV (1808-15) ).

Відповідно до статті 1 Закону №1808-IV державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.

Відповідно до статті 35 цього Закону результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи.

Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.

Висновки державної експертизи після їх затвердження спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи є обов`язковими для прийняття до розгляду замовником і врахування при прийнятті відповідного рішення щодо об`єктів державної експертизи.

Таким чином, державна експертиза спрямована виключно на дослідження, перевірку, аналіз та оцінку об`єктів експертизи, а її проведення не є заходом державного нагляду спрямованого на виявлення порушень законодавства з питань землеустрою.

Відповідно до статті 68 Закону №858-IV Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) зокрема, з підстав грубого порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

За змістом наведеної норми підставою для позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката є не будь-яке порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, а лише грубе порушення.

Таким чином, отримавши інформацію про невідповідність розробленого позивачем проекту землеустрою вимогам чинного законодавства, встановленим нормам і правилам та його негативну оцінку, відповідачам необхідно було з?ясувати характер виявлених порушень, наслідки таких порушень, заходи, необхідні для їх подолання, наявність шкоди, пояснення особи, яка їх допустила та інші обставини, які можуть характеризувати такі порушення як грубі.

Водночас відповідачами такі обставини з?ясовані не були, а рішення про позбавлення позивача кваліфікаційного сертифіката обгрунтоване виключно наявністю негативної оцінки державної експертизи.

За таких обставин, оскаржувані рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладене у формі протоколу засідання №10 від 29.09.2016, та наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 21.10.2016 №265 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів", в оскаржуваних частинах, є необґрунтованими, тобто винесеними без урахування усіх обставин, що мали значення для їх прийняття, та непропорційними, тобто прийнятими без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані ці рішення, а тому висновки судів попередніх інстанцій, щодо правомірності прийнятих відповідачем рішень не можна визнати обгрунтованими.

Відповідно до статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність правових підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій, як таких, що прийняті на підставі неправильного застосування норм матеріального права, та ухвалення нового рішення про задоволення позову.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

постановив:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 26.06.2017 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.08.2017 - скасувати.

Позов ОСОБА_1 задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладене у формі протоколу засідання №10 від 29.09.2016, в частині внесення подання стосовно анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 24.12.2012 №000011;

Визнати протиправним та скасувати Наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 21.10.2016 №265" Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 24.12.2012 №000011.