824/508/19-а Про визнання протиправним та скасування рішення міської ради у частині відмови у виділенні земельної ділянки для будівництва індивідуального житлового будинку, зобов`язання директора Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин підготувати та подати на розгляд сесії міської ради проект рішення, яким надати особі, учаснику АТО, дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва індивідуального житлового будинку - 21.12.2020 Прийняття

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Чернівецької міської ради (далі - Міськрада) на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року (прийняте судом у складі судді Анісімова О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Граб Л.С., суддів: Іваненко Т.В., Сушка О.О.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Міськради, директора Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Міськради Собка Миколи Степановича про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, -

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Чернівецької міської ради № 1683 від 05.03.2019 у частині відмови у виділенні земельної ділянки для будівництва індивідуального житлового будинку по АДРЕСА_1 ;

- зобов`язати директора Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин підготувати та подати на розгляд сесії Чернівецької міської ради проект рішення, яким надати ОСОБА_1, учаснику АТО, дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва індивідуального житлового будинку за адресою АДРЕСА_1, орієнтованою площею 0,1000 га;

- зобов`язати Чернівецьку міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 21 листопада 2018 року;

- зобов`язати Чернівецьку міську раду прийняти рішення, яким надати ОСОБА_1, учаснику АТО, дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва індивідуального житлового будинку за адресою АДРЕСА_1, орієнтованою площею 0,1000 га.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Чернівецький окружний адміністративний суд рішенням від 18 червня 2019 року позов задовольнив частково.

Визнав протиправним та скасував рішення Чернівецької міської ради № 1683 від 05.03.2019 у частині відмови у виділенні земельної ділянки ОСОБА_1 для будівництва індивідуального житлового будинку по АДРЕСА_1 .

Зобов`язав Чернівецьку міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 22 листопада 2018 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі безоплатно у власність, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, орієнтовною площею 0,1000 га, яка розташована в АДРЕСА_1 відповідно до положень ЗК України (2768-14) від 25.10.2001 року, №2768-III із врахуванням висновків суду, які викладені в мотивувальній частині цього рішення.

У частині зобов`язання директора департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин підготувати та подати на розгляд сесії Чернівецької міської ради проект рішення, яким надати ОСОБА_1, учаснику АТО, дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва індивідуального житлового будинку за адресою АДРЕСА_1, орієнтованою площею 0,1000 га та в частині зобов`язання Чернівецької міської ради прийняти рішення, яким надати ОСОБА_1, учаснику АТО, дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва індивідуального житлового будинку за адресою АДРЕСА_1, орієнтованою площею 0,1000 га - у задоволенні позову відмовив.

Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 15 жовтня 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без зміню.

Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що підстава для відмови позивачу у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яка зазначена в пункті 2.2 оскаржуваного рішення сесії Чернівецької міської ради від 05.03.2019 №1683 "Про розгляд звернень громадян щодо надання дозволів на складання проектів відведення земельних ділянок" не передбачена Земельним кодексом України (2768-14) , а отже Міськрада діяла всупереч положень частини 2 статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

18 листопада 2019 року Міськрада звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, у частині задоволення позову скасувати та ухвалити у цій частині нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

У скарзі зазначає, що відповідно до статті 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішенням Міськради від 23.02.2012 № 438 затверджено Правила обліку громадян для отримання земельних ділянок для будівництва індивідуальних житлових будинків в м. Чернівцях та список громадян, які перебувають на обліку індивідуальних забудовників на час прийняття цих Правил.

Станом на момент подання касаційної скарги 70 осіб не забезпечені земельними ділянками, які передують громадянину ОСОБА_1 в окремому обліку учасників АТО.

Проігнорувавши рішення органу місцевого самоврядування суди порушили статтю 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до рішення Координаційного центру від 15.11.2018 ОСОБА_1 відмовлено у виділенні земельної ділянки площею 0,1 га по АДРЕСА_1 .

Земельна ділянка, на яку претендує позивач не відноситься до будинковолодіння, в якому з 24.09.2018 зареєстроване його місце проживання.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 листопада 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 21 листопада 2019 року відкрив касаційне провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

ОСОБА_1 є учасником бойових дій, що підтверджується посвідченням серії НОМЕР_1 .

21.04.2015 позивач звернувся до Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради із заявою, в якій просив взяти його на облік учасників антитерористичної операції на території України для отримання земельної ділянки для будівництва індивідуального житлового будинку в м. Чернівцях.

22.11.2018 ОСОБА_1 звернувся до Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради із заявою, в якій просив надати дозвіл на складання проекту відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1000 га, у власність за рахунок земель запасу міста для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (кадастровий номер відсутній), що знаходиться між будинками АДРЕСА_1 .

Листом № 3-7172/2-04/01 від 03.12.2018 Департамент повідомив позивача про те, що після надання рекомендацій координаційного центру його буде проінформовано письмово окремо.

28.12.2018 відбулось засідання координаційного центру з питань соціальної та психологічної підтримки учасників антитерористичної операції при виконавчому комітеті Чернівецької міської ради (далі - Координаційний центр), яке документоване протоколом № 37. На порядку денному засідання розглянуто звернення ОСОБА_1 на рахунок виділення земельної ділянки під індивідуальне будівництво в межах 0,1 га по АДРЕСА_1, в ході чого вирішено відмовити у виділенні земельної ділянки за вказаною адресою та запропоновано земельну ділянку в межах 0,05 га в масиві житлової забудови в порядку черги.

02.01.2019 Департамент містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради листом № З-7172/2-04/01 повідомив позивача, що на засіданні Координаційного центру йому відмовлено в виділенні земельної ділянки. Проект рішення з зазначеного питання буде розглянуто на черговій сесії міської ради.

05.03.2019 68 сесією Чернівецької міської ради VII скликання прийнято рішення №1683 "Про розгляд звернень громадян щодо надання дозволів на складання проектів відведення земельних ділянок", пунктом 2.2 якого ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на складання проект відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1000 га, у власність за рахунок земель запасу міста для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (код 02.01) за адресою АДРЕСА_1 . Підставою для відмови став протокол засідання Координаційного центру від 28.12.2018 року №37.

Згідно з листом Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради № 04/01-08/3-05/4/1711 від 31.05.2019 про надання інформації громадянина ОСОБА_1 зареєстровано в обліку учасників АТО для отримання земельних ділянок для будівництва індивідуальних житлових будинків з дати подання заяви - 21.04.2015.

Вважаючи рішення Міськради від 05.03.2019 №1683 протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України регламентовано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізовується громадянами, юридичними особами та державою відповідно до закону.

Статтею 41 Конституції України встановлено, що право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом.

Суб`єктивне право на земельну ділянку виникає і реалізується на підставах і в порядку, визначених Конституцією України (254к/96-ВР) , Земельним кодексом України (2768-14) (далі - ЗК) та іншими законами України, що регулюють земельні відносини.

Відповідно до статті 25 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон № 858-IV (858-15) ) проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок є одним із видів документів із землеустрою.

Згідно із частиною 2 статті 50 Закону № 858-IV проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються та затверджуються в порядку, встановленому Земельним кодексом України (2768-14) .

Частиною першою статті 116 ЗК передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

У частині першій статті 117 ЗК зазначено, що передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

Статтею 118 ЗК визначений порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Так, за правилами частини шостої статті 118 ЗК громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно із частиною сьомою статті 118 ЗК відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Статтею 186-1 ЗК врегульовані питання щодо повноважень органів виконавчої влади в частині погодження проектів землеустрою про відведення земельних ділянок.

Відповідно до частини дев`ятої статті 118 ЗК відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність, а відповідно до частини 10 цієї ж статті ЗК України (2768-14) передбачено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Пунктом "г" частини 1 статті 121 ЗК передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.

Системний аналіз вищезазначених правових норм дає підстави для висновку, що законодавцем визначено процедуру набуття громадянами у власність земельних ділянок із земель державної власності, в тому числі для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. Нормами ЗК також чітко визначені підстави, за наявності яких заявнику може бути відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а саме: невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Даний перелік є вичерпним.

У той же час, як встановлено судами, підставою для відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки у власність слугував протокол засідання Координаційного центру від 28.12.2018 року № 37.

Так, Координаційний центр діє на підставі Положення про координаційний центр з питань соціальної та психологічної підтримки учасників антитерористичної операції при виконавчому комітеті Чернівецької міської ради, затвердженого рішенням виконавчого комітету міської ради 24.03.2015 року №149/6 (далі - Положення №149/6), яке прийнято відповідно до Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) .

Відповідно до пункту 1.1 Положення №149/6 координаційний центр з питань соціальної та психологічної підтримки учасників антитерористичної операції при виконавчому комітеті Чернівецької міської ради є постійно діючим дорадчим колегіальним органом.

Згідно з пунктом 1.3 Положення №149/6 метою діяльності Центру є об`єднання зусиль органів міської ради та громадських організацій, спрямованих на соціальну і моральну підтримку учасників антитерористичної операції, членів їх сімей та родинам загиблих учасників АТО, вирішення за рахунок можливостей місцевого самоврядування та громадськості проблем, що їх турбують.

Пунктом 2.4 Положення №149/6 обумовлено, що рішення Центру носять рекомендаційний характер і враховуються виконавчими органами міської ради при прийнятті рішень, що стосуються чернівчан - учасників АТО та членів їх сімей, а відповідно до його пункту 5.7 рішення Центру мають рекомендаційний характер і є обов`язковими для розгляду органами міської ради.

Враховуючи вищенаведені норми чинного законодавства, рішення координаційного центру з питань соціальної та психологічної підтримки учасників антитерористичної операції при виконавчому комітеті Чернівецької міської ради носять виключно рекомендаційний характер та не можуть бути єдиною підставою для відмови в наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки.

З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що підстава для відмови позивачу у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яка зазначена в оскаржуваному пункті 2.2 рішення сесії Чернівецької міської ради від 05.03.2019 року №1683 "Про розгляд звернень громадян щодо надання дозволів на складання проектів відведення земельних ділянок" не передбачена ЗК, а, отже, відповідач діяв всупереч положень частини другої статті 19 Конституції України, тому суди дійшли обґрунтованого висновку про протиправність оскаржуваного рішення в частині, що стосується відмови в наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва індивідуального житлового будинку, та необхідність зобов`язати повторно розглянути заяву позивача.