2040/7134/18 Про зобов'язання виконати дії щодо усунення порушень, зазначених у приписі Відділу державного архітектурно-будівельного контролю міської ради про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм державних стандартів і правил, постанову про правопорушення у сфері містобудівної діяльності - 24.11.2020 Прийняття

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради (далі - Інспекція ДАБК) на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року (прийняте судом у складі судді Шевченко О.В.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Гуцала М.І., суддів: Донець Л.О., Бенедик А.П.) у справі за позовом Інспекції ДАБК до ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити певні дії, -

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2018 року Інспекція ДАБК звернулася до суду з позовом до ОСОБА_1, у якому просила зобов`язати ОСОБА_1 виконати обов`язкові до виконання вимоги припису Інспекції ДАБК про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 23.05.2018 № 411-Пр-У, шляхом усунення порушень встановлених у вказаному приписі.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року у задоволенні позову відмовлено.

Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 10 червня 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що припис органів державного архітектурно-будівельного контролю є обов`язковим до виконання в силу положень чинного законодавства України та не потребує додаткової правової підстави для його виконання як судове рішення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

24 липня 2019 року Інспекція ДАБК звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати та ухвалити нове - про задоволення позову.

У скарзі зазначає, що судами неправильно застосовано норми матеріального права та допущено порушення норм процесуального права, що потягло прийняття необґрунтованих судових рішень.

Посилається на те, що, оскільки відповідач в установлений строк добровільно не виконав вимоги, встановлені у приписі про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 23.05.2018 № 411-Пр-У, Інспекція ДАБК була вимушена звернутися до суду.

Для встановлення факту користування об`єктом нерухомого майна з метою здійснення господарської чи підприємницької діяльності має бути доведений факт здійснення фізичною особою-підприємцем певної господарської діяльності з використанням відповідного об`єкту нерухомого майна.

На момент призначення та проведення позапланової перевірки у Інспекції ДАБК відсутні підстави вважати, що спірний об`єкт нерухомого майна використовується ОСОБА_1 як суб`єктом господарювання.

Разом із тим, зазначає, що згідно з практикою Верховного Суду, орган державного архітектурно-будівельного контролю має право на звернення до суду на підставі статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не лише з вимогами про знесення чи перебудову об`єкту, а і з іншими вимогами.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 липня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Мороз Л.Л., Стеценко С.Г., скаргу передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 26 липня 2019 року відкрив касаційне провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

21.07.2008 Інспекцією ДАБК було надано громадянину ОСОБА_1 дозвіл на виконання будівельних робіт № 08/067 з реконструкції нежитлових приміщень з будівництвом прибудови та надбудови під магазин непродовольчих товарів з офісними приміщеннями по АДРЕСА_1 .

На підставі вказаного дозволу відповідачем розпочато зазначену в дозволі реконструкцію.

У період з 10.05.2018 по 23.05.2018 Інспекцією ДАБК проведено позаплановий захід щодо дотримання відповідачем як суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, за результатом якого складено акт № 411-А від 23.05.2018.

Згідно з актом інспекцією під час перевірки встановлено порушення ОСОБА_1 (замовник) ст. 9 Закону України "Про архітектурну діяльність", п. 6.2.1, 6.2.2 ДБН А.3.2-2-2009 "Охорона праці і промислова безпека у будівництві", ч. 6 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності, п. 12 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (466-2011-п) .

У зв`язку з виявленими порушеннями, позивачем прийнято припис № 411-Пр-З від 23.05.2018 "Про зупинення підготовчих та будівельних робіт" щодо негайного зупинення проведення будівельних робіт та припис № 411-Пр-У від 23.05.2018 "Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил", в якому зазначено про усунення допущенних порушень у строк до 23.06.2018. Вказані приписи та акт перевірки надіслано ПАТ "Укрпошта" на адресу ОСОБА_1 .

Однак, документи, які б підтверджували виконання вимог припису № 411-Пр-У від 23.05.2018, у зазначені у приписі строки, надані не були.

Також, Інспекцією проведено позаплановий захід контролю на предмет виконання вимог припису виданого ОСОБА_1 від 23.05.2018 № 411-Пр-У (направлення від 25.06.2018 № 726-Н, доповідна записка від 11.07.2018).

Під час виходу на місце встановлено, що порушення зазначені в приписі від 23.05.2018 № 411-Пр-У не усунені, інформація про виконання вимог вказаного припису до Інспекції не надходила. У зв`язку із відсутністю суб`єкта містобудування (уповноважених представників) не видалося провести перевірку відповідно до Порядку № 553. ОСОБА_1 направлено лист від 25.06.2018 року №1797/0/250-18 щодо прибуття уповноваженого представника до Інспекції для вжиття заходів.

Отже, вимоги припису № 411-Пр-У від 23.05.2018 відповідачем не усунуто у встановлені строки, що слугувало підставою для звернення позивача до суду з позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано виходили із такого.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Порушення прав, свобод чи інтересів - це фактичні негативні правові наслідки у вигляді виникнення, зміни чи припинення певних прав (обов`язків).

Пунктом 8 частини першої статті 4 КАС встановлено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. Кодексом адміністративного судочинства України (2747-15) визначено особливий порядок звернення до суду суб`єкта владних повноважень.

Так, відповідно до частини четвертої статті 5 КАС суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

За змістом пункту 8 частини першої статті 4 КАС встановлено, що позивач, зокрема - суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Відповідно до частини четвертої статті 46 КАС громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Таким чином, за приписами КАС суб`єкт владних повноважень може звернутися до адміністративного суду з позовом на виконання своїх повноважень лише якщо таке право на звернення до суду надано йому законом.

Згідно з п.1.1 Положення про Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради, затвердженого рішенням 1 сесії Харківської міської ради 7 скликання "Про затвердження положень виконавчих органів Харківської міської ради 7 скликання" від 20.11.2015 року № 7/15 (далі - Положення № 7/15), Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради (далі - Інспекція) є самостійним виконавчим органом, який утворюється Харківською міською радою та діє на правах відділу.

Відповідно до статті 5 Закону України "Про місцеве самоврядування" система місцевого самоврядування включає, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Статтею 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Таким чином, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради входить до системи місцевого самоврядування, правовий статус та обсяг повноважень яких встановлено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) .

Частиною четвертою статті 71 Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Разом з цим, відповідно до пункту б) частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі делеговані повноваження:

1) надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) ;

3) здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об`єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) .

Вказаний Закон, статтею 38, встановлює право та умови звернення до суду з позовом органу державного архітектурно-будівельного контролю якщо особа, в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі про усунення порушень, у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта з істотним відхиленням від проекту, порушенням законних прав та інтересів інших осіб, істотним порушенням будівельних норм. При цьому, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

Судами встановлено, що предметом позову Інспекції ДАБК є зобов`язання відповідача (фізичної особи) виконати обов`язкові до виконання вимоги припису Інспекції про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 23.05.2018 року № 411-Пр-У, шляхом усунення порушень встановлених у вказаному приписі.

Вказаним приписом встановлено обов`язок відповідача у термін до 23.06.2018 усунути встановлені порушення містобудівельного законодавства. Так, згідно з приписом під час позапланової перевірки (акт № 411-А від 23.04.2018) встановлено, що на об`єкті "Реконструкція нежитлових приміщень з будівництвом прибудови та надбудови під магазин непродовольчих товарів з офісними приміщеннями по АДРЕСА_1" встановлено такі порушення:

- будівельний майданчик не огороджений;

- робочі місця і проходи до них, розташовані на висоті більше ніж 1,3 м і на відстані менше ніж 2,0 м від межі перепаду по висоті не огороджені захисними огорожами;

- відсутній стенд з інформацією про об`єкт будівництва.

Отже, суди обґрунтовано зазначили, що виявлені порушення не пов`язані з виявленням факту самочинного будівництва, у разі виявлення якого відповідно до статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", орган державного архітектурно-будівельного контролю має право звернутися до суду з метою їх усунення.

При цьому, суди слушно визнали безпідставними посилання позивача, на обґрунтування повноважень на звернення до суду з даним позовом, на правові висновки Великої Палати Верховного Суду від 05.02.2019 у справі № 903/922/17, оскільки у зазначеному рішенні надано правову оцінку щодо повноважень органів державного архітектурно-будівельного контролю на звернення до суду з позовом про заборону експлуатації об`єкта до введення його в експлуатацію у встановленому законом порядку, у зв`язку з невиконанням припису про усунення порушень, у випадках виявлення факту самочинного будівництва. У цій справі позивач реалізував надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту неприйняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів та усунення порушень шляхом заборони експлуатації об`єкта до введення його і експлуатацію.

Тобто, вказані висновки стосуються тих приписів, які прийняті у випадках виявлення факту самочинного будівництва.

Між тим, в даній справі має місце невиконання припису щодо усунення порушень не пов`язаних з виявленням факту самочинного будівництва.

За змістом статті 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI (3038-17) ), на яку посилається у своїх доводах позивач, державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Разом з цим, припис органів державного архітектурно-будівельного контролю є обов`язковим до виконання в силу положень чинного законодавства України та не потребує додаткової правової підстави для його виконання як судове рішення.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 05.02.2019 у справі № 903/922/17 зауважила, що припис є лише обов`язковою передумовою для можливості контролюючого органу на звернення до суду на підставі частини третьої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", у зв`язку з його невиконанням. Проте реалізація наявних у суб`єкта владних повноважень прав у зв`язку з невиконанням примусу має здійснюватися у порядку та спосіб, визначений чинним законодавством для органів державного контролю щодо застосування заходів примусу за наявних владних повноважень та за відповідним судовим рішенням (зупинення будівельних робіт, знесення самочинного будівництва, заборона експлуатації будівництва, тощо), а не зобов`язання дотримання будівельних норм та стандартів з безпеки організації робочих місць за кожним окремим фрагментом об`єкту будівництва (встановлення огорожі, інформаційного стенду, тощо).

При цьому, частина четверта статті - 41-1 Закону № 3038-VI передбачає, що, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, наявні відповідні повноваження у головних інспекторів будівельного нагляду, окрім видачі обов`язкових до виконання об`єктами нагляду приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності: притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; ініціювання притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; внесення подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; внесення подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення (80731-10) та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

З огляду на викладене, суди першої та апеляційної інстанцій належним чином проаналізували норми права, які регулюють спірні правовідносини, повно та всебічно з`ясували обставини справи та дійшли обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позовних вимог.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок судів. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень

Закону України від 15січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (460-20)

359 Кодексу адміністративного судочинства України

постановив:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради залишити без задоволення, а рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2019 року - без змін.