140/2474/20 Про визнання протиправними та скасування наказу Відділу державного архітектурно-будівельного контролю міської ради про проведення позапланової перевірки, припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм державних стандартів і правил, постанову про правопорушення у сфері містобудівної діяльності - 28.10.2020 Прийняття

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради (далі - відділ ДАБК) на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 05 березня 2020 року (прийняту судом у складі судді Дмитрука В.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2020 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Качмара В.Я., суддів: Ніколіна В.В., Старунського Д.М.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ЖК Шевченка" (далі- ТОВ "ЖК Шевченка") до Заступника начальника відділу ДАБК Літвицького Сергія Ігоровича та відділу ДАБК про визнання протиправними та скасування наказу, припису та постанови, -

В С Т А Н О В И В:

Установлені судами фактичні обставини справи, короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції

У березні 2020 року ТОВ "ЖК Шевченка" (далі - позивач) звернулося до Волинського окружного адміністративного суду з позовом до заступника начальника Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради Літвицького С.І. (далі - відповідач - 1) та Відділу ДАБК (далі - відповідач - 2), в якому позивач просив визнати протиправними та скасувати:

-наказ про проведення позапланової перевірки від 02.02.2020 №6 (далі - Наказ) прийнятий начальником Відділу ДАБК;

-припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм державних стандартів і правил від 21.02.2020 (далі - Припис) винесений Заступником;

-постанову про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 21.02.2020 (далі - Постанова).

Разом із позовом ТОВ "ЖК Шевченка" подана заява про забезпечення позову шляхом зупинення дії Припису.

В обґрунтування заяви про забезпечення позову позивач зазначив, що оскаржуваним приписом відповідач вимагає припинити виконання будівельних робіт до усунення порушень, які, на його думку, мали місце, однак товариство вважає, що відповідач у справі при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) діяв не підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, вийшов за межі наданих йому Законом повноважень та здійснив заходи державного нагляду без належних правових підстав, в результаті чого порушено права та інтереси ТОВ "ЖК Шевченка" на свободу здійснення господарської діяльності. Крім того, заявник зазначив, що законодавством, яке регулює спірні правовідносини, не встановлено обов`язку щодо призупинення чи відтермінування дії припису у випадку його оскарження до суду, натомість у разі невиконання вимог такого припису у встановлений строк, орган державного архітектурно-будівельного контролю може застосувати штраф, а в подальшому - ініціювати звернення до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням, що, відповідно свідчить про обґрунтованість вимог товариства щодо вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, які спрямовані виключно на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 5 березня 2020 року заяву про забезпечення позову задоволено. Зупинено до набрання законної сили рішенням суду у цій справі дію припису заступника начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради Літвицького Сергія Ігоровича про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 21 лютого 2020 року, виданого ТОВ "ЖК Шевченка".

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 07 травня 2020 року ухвалу суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, суди виходили із того, що невжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення його дії може істотно ускладнити ефективний захист та поновлення прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся (зокрема, у випадку невиконання даного Припису позивача може бути притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу).

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погодившись із цими судовими рішеннями, відділ ДАБК звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою про скасування ухвали суду першої та постанови суду апеляційної інстанцій та ухвалення нового рішення про відмову у задоволенні заяви про забезпечення позову.

Верховний Суд ухвалою від 24 червня 2020 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою відділу ДАБК.

У касаційній скарзі відповідач посилається на те, що суди не взяли до уваги та не врахували співрозмірність вимог заяви про забезпечення позову заявленим позовним вимогам та обставинам справи. Вжиття заходів забезпечення позову не передбачає вжиття судом заходів щодо охорони матеріально-правових інтересів позивача проти несумлінних дій відповідача, що гарантує реальне виконання позитивно прийнятого рішення.

Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.

Позивачем наведені лише припущення щодо можливих наслідків заподіяння шкоди його правам, свободам та інтересам. Однак, не доведено існування обставин, визначених у статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Пропоноване позивачем забезпечення позову не є співмірним із заявленими позивачем вимогами, позаяк Приписом позивач був зобов`язаний зупинити виконання будівельних робіт до усунення виявлених під час проведення перевірки порушень.

Позивач своїм правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду з`ясував обставини, на підставі яких були прийняті оскаржувані судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

За приписами ч. 1, 2 ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Відповідно до частини 2 статті 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Згідно пункту 1 частини 1 та частини 2 статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути забезпечено зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову.

Частинами 1, 4, 5 та 6 статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи. Залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково. Про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу. В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.

Отже, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом, зокрема, зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.

За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.

В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.

При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду від 06.03.2008 №2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" (v0002760-08) висвітлено позицію щодо вжиття заходів забезпечення позову в адміністративних справах, в якій зазначено, зокрема, що судам необхідно враховувати, що, згідно з ч. 3 та 4 ст. 117 КАС України, забезпечення позову в адміністративних справах допускається лише у двох формах: зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються; заборони вчиняти певні дії. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

Звертаючись до суду із заявою про вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначив, що 21.02.2020 відповідачем-1 відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI (3038-17) ) та "Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю" затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №533 за результатами позапланової перевірки на Об`єкті будівництва директору ТОВ "ЖК Шевченка" видано Припис, яким зобов`язано припинити виконання будівельних робіт до усунення порушень, що наведені у Приписі.

Підставою порушень, наведених у Приписі слугували наступні обставини. Так, відповідно під час позапланової перевірки проведеної відповідачем з 10.02.2020 по 21.02.2020 на Об`єкті будівництва виявлено факт будівництва на земельній ділянці, що не надана у власність чи користування замовнику. Згідно інформації з Реєстру від 08.08.2018 до реєстру внесено запис про припинення Договору між замовником будівництва ТОВ та Міською радою. Дана Земельна ділянка була вказана у Декларації, як така що використовується для будівництва. Тобто будівельні роботи на об`єкті з 08.08.2018 виконувались на земельній ділянці, що не була надана замовнику, що є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом. Факт виконання робіт підтверджується загальним журналом робіт, журналом єгерського нагляду, актами на закриття прихованих робіт.

Водночас, згідно рішення Міської ради "Про надання ТЗОВ "ЖК Шевченка" на умовах оренди земельної ділянки для будівництва та обслуговування багатоквартирного будинку з вбудовано-прибудованим нежитловим приміщенням на вул. Шевченка, 13" від 31.08.2016 №12/111 ТОВ "ЖК Шевченка" надано Земельну ділянку для будівництва та обслуговування багатоквартирного будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщення: згідно з додатком. 19.09.2016 між Міською радою та ТОВ був укладений договір оренди землі (далі - Договір) зазначеної Земельної ділянки строком на 10 років. Реєстрація Договору відповідно до інформаційної довідки Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (далі - Реєстр) від 29.09.2016 №69376039 (26-29). 07.10.2016 Управлінням містобудування та архітектури Міської ради для ТОВ видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №480-13-16(м) на Об`єкт будівництва (далі - Містобудівні умови та обмеження; а.с.30).Надалі позивачем при реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 03.11.2016 ВЛ №083163081805 (далі - Декларація) вказано, що будівництво буде здійснюватися на Земельній ділянці, яка перебуває в користуванні і виділена для будівництва Міською радою. Починаючи з 03.11.2016 ТОВ було розпочато нове будівництво Об`єкта будівництва.

Позивач наполягав на тому, що дозвільні документи позивача на будівництво Об`єкта будівництва, зокрема Містобудівні умови та обмеження, Декларація є дійсними та не скасовані.

Тобто, як стверджує позивач, подальша дія оскаржуваного припису може істотно вплинути на права товариства, ускладнити або унеможливити ефективний захист та поновлення таких прав позивача.

Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що висновки судів про наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову не можна вважати обґрунтованими, оскільки забезпечення позову шляхом зупинення Припису фактично дозволяє позивачу продовжувати виконувати будівельні роботи із порушеннями вимог законодавства, що лягли в основу оскаржуваного Припису.

Крім того, колегія суддів зазначає, що у справі, яка розглядається, позов не може бути забезпечений у спосіб, заявлений позивачем, оскільки такий спосіб фактично підміняє собою судове рішення у справі та вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті.

Правова оцінка питань правомірності Припису має надаватися судами під час розгляду справи по суті.

Зі змісту оскаржуваних рішень про забезпечення позову не вбачається, що суди належним чином обґрунтували мотиви, з яких вони дійшли висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Припущення позивача про можливе настання значних збитків у випадку зупинення будівельних робіт не може вважатися достатньою підставою для зупинення дії оскаржуваного припису.

Крім того, ні позивачем, ні судами не зазначено, в чому полягає неможливість захисту порушених прав, свобод та інтересів без вжиття таких заходів, не мотивовано наявності реальної загрози невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову.

Зважаючи на викладене, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій про застосування заходів забезпечення позову є такими, що прийняті з порушенням норм процесуального права, та без належного обґрунтування, а тому підлягають скасуванню.

Частиною першою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене, ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 05 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2020 року слід скасувати. У задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "ЖК Шевченка" про вжиття заходів забезпечення позову - відмовити.