441/517/19 Про визнання нечинним та протиправним рішення міської ради - 28.10.2020 Прийняття

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року (головуючий суддя: Гулкевич І. З.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2020 року (колегія у складі: головуючого судді Сеника Р. П., суддів Попка Я. С., Хобор Р. Б.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2019 року ОСОБА_1 звернулась до Городоцького районного Львівської області з позовом до Городоцької міської ради, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, в якому просила визнати протиправним та нечинним із моменту прийняття рішення Городоцької міської ради від 22 червня 2018 року № 1515 щодо "затвердження детального плану території для будівництва групи індивідуальних гаражів по АДРЕСА_1 "; визнати протиправними дії Городоцької міської ради щодо порядку розгляду та затвердження цього проекту, що передували прийняттю даного рішення.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Ухвалою Городоцького районного суду Львівської області від 18 березня 2019 року відкрито провадження у справі.

3. Ухвалою Городоцького районного суду Львівської області від 24 квітня 2019 року справу № 441/517/19 за позовом ОСОБА_1 до Городоцької міської ради, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 про визнання нечинним та протиправним рішення передано на розгляд до Львівського окружного адміністративного суду (за підсудністю).

4. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 22 травня 2019 року прийнято справу № 441/517/19 до провадження.

5. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2020 року, закрито провадження у справі, у зв`язку з тим, що вона не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

6. Закриваючи провадження у справі, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржуваний ненормативний акт суб`єкта владних повноважень вичерпав свою дію у зв`язку з їх реалізацією. Таким чином, між позивачкою та третіми особами у справі виник спір про цивільне право, а тому подальше оспорювання рішення органу місцевого самоврядування, на підставі якого виникло таке право, не може здійснюватися за правилами адміністративного судочинства. Так, треті особи ОСОБА_5 та ОСОБА_2 зареєстрували право власності на земельні ділянки для будівництва індивідуального гаража, відтак спір є приватноправовим і має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, 21 лютого 2020 року ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2020 року і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права. Так, судами не враховано, що існує остання судова практика Великої Палати Верховного Суду викладена у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17, де остання висловилась, що наявне право власності на земельну ділянку при оскаржені містобудівної документації, розробленої органом місцевого самоврядування, не є підставою цивільного спору, бо предметом спору заявлено вимогу скасування рішення, яким затверджено містобудівну документацію, а не рішення про передачу землі у власність. Також, судами попередніх інстанцій не враховано позицію висловлену у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а. Отже, оскільки у дано випадку спір стосувався питання виключно регулювання містобудівної діяльності, а не приватизації землі взагалі, то відсутні підстави для закриття провадження у справі. Крім того, судом першої інстанції необґрунтовано та безпідставно не розглянуто клопотання позивача про залучення до участі у справі третьої особи - її сина ОСОБА_6, як особи, що є зацікавленою (як власник житла по АДРЕСА_2 ) у вирішенні справи, рішення в якій може стосуватись його прав та інтересів.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. В автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 21 лютого 2020 року зареєстровано вказану касаційну скаргу.

10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 лютого 2020 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С. Г., судді: Рибачук А. І., Тацій Л. В.

11. Ухвалою Верховного суду від 18 березня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2020 року.

12. 21 та 24 квітня 2020 року від ОСОБА_2 та ОСОБА_7, відповідно, до Верховного Суду надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких останні просять залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

13. Ухвалою Верховного Суду від 26 жовтня 2020 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 27 жовтня 2020 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ), колегія суддів зазначає наступне.

15. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція), кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

16. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

17. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на дату звернення позивача до суду), до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

18. За правилами частини першої та другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

19. Наведене узгоджується з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

20. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

21. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

22. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

23. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

24. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

25. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 просить скасувати рішення городоцької міської ради від 22 червня 2018 року № 1515, яким вирішено затвердити детальний план території для будівництва групи індивідуальних гаражів гр. ОСОБА_3, гр. ОСОБА_2 та гр. ОСОБА_5 на АДРЕСА_1 .

26. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач посилається на те, що оскаржуваним рішенням порушені її права та інтереси, а саме на законне сподівання користуватись цією земельною ділянкою у майбутньому.

27. Поряд з цим, судами попередніх інстанцій також встановлено, що 28 грудня 2018 року ОСОБА_2 на підставі рішення Городоцької міської ради Львівської області від 10 грудня 2018 року № 2571 зареєстровано право власності на земельну ділянку площею 0,0028 га для будівництва індивідуального гаражу.

28. 21 січня 2019 року ОСОБА_5 на підставі рішення Городоцької міської ради Львівської області від 20 грудня 2018 року № 1736 зареєстрував право власності на земельну ділянку площею 0,0027 га для будівництва індивідуального гаражу.

29. Вказані обставини підтверджуються витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

30. Позивач, захищаючи своє право користування частиною земельної ділянки, оскільки будівництво гаражів спричинить погіршення становища власників та користувачів будинку АДРЕСА_3 та призведе до руйнації їхнього житла, фактично оскаржує право на оформлення у власність гр. ОСОБА_3, ОСОБА_2, ОСОБА_5 земельної ділянки, передану їм на підставі рішення органу місцевого самоврядування.

31. Велика Палата Верховного Суду послідовно звертала увагу на те, що якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їхньої посадової або службової особи, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року, 27 лютого та 04 грудня 2019 року у справах № 826/11120/16, 826/15089/17, 200/2916/19-а, відповідно.

32. Відповідно до ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України (1618-15) ) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

33. За правилами п. 1 ч. 1 ст. 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

34. Згідно з п. 10 ч. 2 ст. 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

35. Частиною 1 статті 21 ЦК України передбачено, що суд визнає незаконним і скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

36. За змістом наведених правових положень суд шляхом вчинення провадження у справах здійснює захист осіб, права й охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються. Розпорядження своїм правом на захист є приписом цивільного законодавства і полягає в наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості застосувати способи захисту, визначені законом.

37. Установивши наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або охоронюваного законом інтересу, про захист якого подано позов, суд з`ясовує наявність чи відсутність факту його порушення або оспорення і відповідно ухвалює рішення про захист порушеного права або відмовляє позивачу в захисті, встановивши безпідставність та (або) необґрунтованість заявлених вимог.

38. Враховуючи вищенаведене та те, що спірні правовідносини пов`язані із захистом порушеного, на думку позивача, її права користування земельною ділянкою, а також те, що третіми особами ОСОБА_2 та ОСОБА_5 зареєстровано право власності на земельні ділянки для будівництва індивідуального гаражу, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися судами за правилами ЦПК України (1618-15) .

39. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

40. З огляду на викладене Верховний Суд вважає, що суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, дійшов обґрунтованого висновку про те, що спір у цій справі не може бути розглянутий у порядку адміністративного судочинства, а тому правильно закрив провадження в адміністративній справі.

41. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 1340/3580/18.

42. Суд критично ставиться до доводів скаржниці про те, що суди першої та апеляційної інстанцій при вирішені справи не врахували позицію Великої Палати Верховного Суду викладену у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17 та позицію висловлену у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, оскільки обставини вказаних справ та цієї справи, що характеризують зміст правовідносин і впливають на застосування норм права, не є подібними. Зокрема, у справі № 363/3786/17 суди встановили, що позивач мала право власності на земельну ділянку, яка за оскаржуваним рішенням міської ради переходила до парку, який є у комунальній власності. Відтак таке рішення порушувало її права та інтереси. У справі № 522/22780/16-а оскаржується рішення Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VІІ "Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси". Отже, у вказаних скаржницею справах, суди не встановили наявності існуючого речового права інших осіб на спірну земельну ділянку, водночас у цій справі третіми особами ОСОБА_2 та ОСОБА_5 вже зареєстровано право власності на земельні ділянки для будівництва індивідуального гаражу.

43. Доводи ОСОБА_1 про те, що судом першої інстанції не залучено до участі у страві третю особу - її сина ОСОБА_6 (власника житла по АДРЕСА_2 ) не заслуговують на увагу, оскільки спір по суті у даній справі не розглядався.

44. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

45. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

46. На підставі положень Конституції України (254к/96-ВР) про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

47. Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист.

48. Відповідно до ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

49. Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

50. Як зазначив Європейський суд з прав людини у пунктах 23, 24 та тексті свого рішення у справа "Сокуренко і Стригун проти України" (№ 29458/04 та № 29465/04) відповідно до прецедентної практики Суду термін "встановленим законом" у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод спрямований на гарантування того, "що судова гілка влади у демократичному суспільстві керується законом, що приймається парламентом"; фраза "встановленим законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність; термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів; вимога стосовно того, що суд має бути "встановленим законом" є однією з декількох вимог Конвенції та протоколів до неї і встановлює, що дії національних органів мають базуватись на внутрішньому праві; вся організаційна система судів, включаючи не тільки питання, які підпадають під юрисдикцію певних видів судів, але також встановлення окремих судів та визначення їх місцевої юрисдикції (Coeme and others v. Belgium № 32492/96).

51. Європейський суд з прав людини у пункті 44 рішення від 25 лютого 1993 року у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France № 13089/87).

52. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.