826/6290/17 Про визнання протиправною бездіяльності, визнання нечинним та скасування розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг - 17.09.2020 Прийняття

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року у справі за позовом Приватного акціонерного товариства "Страхова компанія "ВОНА" до Нацкомфінпослуг про визнання протиправною бездіяльності, визнання нечинним та скасування розпорядження,

У травні 2017 року Приватне акціонерне товариство "Страхова компанія "Вона" звернулося до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності, визнання нечинним та скасування розпорядження від 13.12.2016 № 3098 Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.12.2018, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2019, позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг щодо невиконання розпорядження Державної регуляторної служби України №36 від 13.02.2017 про скасування розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг №3098 від 13.12.2016.

Визнано протиправним та скасовано розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг №3098 від 13.12.2016 "Про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності ПрАТ "СК "Вона".

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову, в частині визнання протиправною бездіяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг щодо не виконання розпорядження Державної регуляторної служби України № 36 від 13.02.2017 про скасування розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 13.12.2016 № 3098.

У касаційній скарзі скаржник зазначає те, що судами попередніх інстанцій при прийнятті судових рішень не у повному обсязі з`ясовано обставини, що мають значення для справи, а висновки, викладені у рішеннях суду, не відповідають обставинам справи, з неправильним застосуванням норм матеріального та порушенням норм процесуального права. Вказує, що розпорядження Державної регуляторної служби не є обов`язковим для виконання відповідачем, який не є органом, на якого розповсюджується дія ч.2 ст. 4 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", при цьому, межі повноважень Державної регуляторної служби України на видачу розпоряджень про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування обмежені законодавчо визначеними видами порушень законодавства у сфері ліцензування.

Ухвалою Верховного Суду від 18.04.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Позивач надав суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити судові рішення без змін, а скаргу - без задоволення.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на таке.

Судами встановлено, що Нацкомфінпослуг здійснено відносно позивача плановий захід державного нагляду (контролю), за результатом якого складено акт перевірки дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері надання страхових послуг від 31.10.2016 №94/13/6-09.

Згідно висновків акта перевірки встановлено порушення ПрАТ "СК "Вона" вимог ліцензійних умов та законодавства про фінансові послуги, зокрема, щодо надання поворотних фінансових допомог, а саме: ч. 14 ст. 2 Закону України "Про страхування", відповідно до якої предметом безпосередньої діяльності страховика може бути лише страхування, перестрахування і фінансова діяльність, пов`язана з формуванням, розміщенням страхових резерві та їх управлінням; п. 2.11 розділу 2 Ліцензійних умов провадження страхової діяльності, затверджених розпорядженням Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України від 28.08.2003 №40, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 15.09.2003 за №805/8126 (z0805-03) , відповідно до якого предметом безпосередньої діяльності страховика може бути лише страхування, перестрахування і фінансова діяльність, пов`язана з формуванням, розміщенням страхових резервів та їх управлінням.

На підставі акта перевірки Нацкомфінпослуг застосовано захід реагування у вигляді розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов ПрАТ "СК "Вона" від 03.11.2016 №2759, яким зобов`язано усунути вищезазначені порушення та повідомити Нацкомфінпослуг про усунення порушень з наданням підтверджуючих документів у термін включно до 24.11.2016.

На виконання вимог розпорядження №2759 позивач надав до Нацкомфінпослуг лист від 24.11.2016 за вих. № 995 з переліком документів щодо усунення вищезазначених порушень, а саме: договір від 14.11.2016 (укладений позивачем з ТОВ "Укр Сел") про наміри придбати нежитлове приміщення, шляхом укладення угоди купівлі-продажу нежитлового приміщення протягом одного року; договір про переведення боргу від 14.11.2016 (укладений позивачем з ТОВ "Укр Сел" та ТОВ "Вона"); лист ОСОБА_1 з проханням погасити заборгованість.

Разом із тим, на думку відповідача, надані документи не підтверджують повернення поворотних фінансових допомог позивачу вищезазначеними особами, за договорами від 25.04.2014 № 04, від 05.01.2016 № 1 та від 01.04.2016 № 01/2016, тобто позивачем не виконано вимоги розпорядження щодо усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності.

Відповідачем складено акт від 09.12.2016 №121/13/6-09 про невиконання ПрАТ "СК "Вона" розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для провадження страхової діяльності, а 13.12.2016 прийнято розпорядження №3098 "Про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності ПрАТ "СК "Вона", яким анульовано ліцензії товариства на провадження страхової діяльності, що видані розпорядженнями Нацкомфінпослуг від 14.06.2005 №4189, від 27.10.2005 №4809, від 30.03.2006 №5545, від 18.06.2009 №452 та від 20.05.2010 №402.

Не погоджуючись з розпорядженням №3098 ПрАТ "СК "Вона" 29.12.2016 звернулась до Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України зі скаргою №1010, в якій просила визнати розпорядження Нацкомфінпослуг від 13.12.2016 №3098 в частині анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності таким, що було прийнято з порушенням вимог законодавства у сфері ліцензування.

Державна регуляторна служба України за результатом розгляду скарги ПрАТ "СК "Вона" від 29.12.2016 прийняла розпорядження від 13.02.2017 №36 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування", яким зобов`язала Нацкомфінпослуг усунути порушення вимог пункту 3 частини 2 статті 6, частини 2 статті 9, частини 7 статті 19 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", скасувавши розпорядження від 13.12.2016 №3098 про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності ПрАТ "СК "Вона" та повідомити Державну регуляторну службу України про виконання цього розпорядження.

Вказане розпорядження від 13.12.2017 Нацкомфінпослуг оскаржила до суду, проте, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.05.2018 №826/4173/17, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2018, у задоволенні позову було відмовлено.

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що встановлені відповідачем за наслідком проведеної перевірки порушення позивачем вимог чинного законодавства не знайшли свого підтвердження, оскільки ПрАТ "СК "Вона" не було порушено норми статті 2 Закону України "Про страхування" та пункту 2.11 розділу 2 Ліцензійних умов провадження страхової діяльності, затверджених розпорядженням Держфінпослуг від 28.08.2003 №40.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до ч.2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч.ч.1,2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до ч. 1 ст. 39 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" у разі порушення законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність з надання фінансових послуг, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, застосовує заходи впливу відповідно до закону.

Згідно п.1 ч. 1 ст. 40 цього Закону Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, може застосовувати такі заходи впливу, зокрема, зобов`язати порушника вжити заходів для усунення порушення та/або вжити заходів для усунення причин, що сприяли вчиненню порушення.

Відповідно до п.п. 1 - 3 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, затвердженого Указом Президента України від 23.11.2011 № 1070 (1070/2011) , Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України.

Нацкомфінпослуг здійснює державне регулювання ринків фінансових послуг у межах, визначених законодавством.

У своїй діяльності Нацкомфінпослуг керується Конституцією та законами України, актами та дорученнями Президента України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Основними завданнями Нацкомфінпослуг є здійснення, в межах своїх повноважень, державного регулювання та нагляду за наданням фінансових послуг і дотриманням законодавства у відповідній сфері, а також захист прав споживачів фінансових послуг шляхом застосування у межах повноважень заходів впливу з метою запобігання і припинення порушень законодавства на ринку фінансових послуг.

Порядок та умови застосування Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, заходів впливу за порушення законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність з надання фінансових послуг, та забезпечення захисту прав споживачів фінансових послуг визначає Положення про застосування заходів впливу за порушення законодавства про фінансові послуги, затверджене розпорядженням Нацкомфінпослуг від 20.11.2012 №2319 (далі - Положення №2319).

Згідно з пунктом 4.21 Положення №2319, за результатами розгляду справи про правопорушення Нацкомфінпослуг або уповноважена особа Нацкомфінпослуг приймає одне з таких рішень: про застосування заходу впливу; про закриття справи про правопорушення.

Підпунктом 4 пункту 2.1 Положення №2319 визначено, що Нацкомфінпослуг може застосовувати такий захід впливу, як тимчасове зупинення (обмеження) або анулювання (відкликання) ліцензії на право здійснення діяльності з надання фінансових послуг.

Рішення про анулювання (відкликання) ліцензії на право здійснення діяльності з надання фінансових послуг оформляється у вигляді письмового розпорядження Нацкомфінпослуг, яким особі забороняється укладати договори зі споживачами фінансових послуг щодо зазначеного в рішенні виду (видів) фінансових послуг без права подальшого поновлення дії такої ліцензії (пункт 2.5 Положення №2319).

Відповідно п. 4.22 Порядку №2319, рішення про застосування заходів впливу, передбачених підпунктами 4, 5 пункту 2.1 розділу II цього Положення, набирають чинності в термін, вказаний в рішенні Нацкомфінпослуг.

Згідно ч. 9 ст. 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" якщо ліцензіат протягом строку набрання чинності рішенням органу ліцензування про анулювання ліцензії, встановленого частиною восьмою цієї статті, подає скаргу (апеляцію) до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, дія цього рішення органу ліцензування зупиняється до прийняття рішення спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування за результатами розгляду апеляції Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування.

Відповідно до ч. 2 ст. 4 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

Відповідно до частин 1-3 статті 5 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" фінансові послуги надаються фінансовими установами, а також, якщо це прямо передбачено законом, фізичними особами - підприємцями.

Виключне право або інші обмеження щодо надання окремих фінансових послуг встановлюються законами про діяльність відповідної фінансової установи та нормативно-правовими актами державних органів, що здійснюють регулювання ринків фінансових послуг.

Надавати фінансові кредити за рахунок залучених коштів має право на підставі відповідної ліцензії лише кредитна установа.

Пунктом 5 частини 1 статті 1 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" передбачено, що фінансова послуга - операції з фінансовими активами, що здійснюються в інтересах третіх осіб за власний рахунок чи за рахунок цих осіб, а у випадках, передбачених законодавством, - і за рахунок залучених від інших осіб фінансових активів, з метою отримання прибутку або збереження реальної вартості фінансових активів.

Відповідно частин 1-3 статті 5 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" фінансові послуги надаються фінансовими установами, а також, якщо це прямо передбачено законом, фізичними особами - підприємцями.

Згідно із пунктом 2.11 розділу 2 Ліцензійних умов провадження страхової діяльності, затверджених розпорядженням Держфінпослуг від 28.08.2003 №40, предметом безпосередньої діяльності страховика може бути лише страхування, перестрахування і фінансова діяльність, пов`язана з формуванням, розміщенням страхових резервів та їх управлінням.

Аналогічні положення наведені у частині 14 статті 2 Закону України "Про страхування", де зазначено, що предметом безпосередньої діяльності страховика може бути лише страхування, перестрахування і фінансова діяльність, пов`язана з формуванням, розміщенням страхових резервів та їх управлінням.

Як вірно встановлено судами, розпорядженням Державної регуляторної служби від 13.02.2017 року №36 зобов`язано відповідача усунути порушення вимог Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (222-19) , скасувавши незаконне розпорядження останнього №3098 про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності позивача. При цьому правомірність розпорядження Державної регуляторної служби та необхідність його виконання встановлена судовими рішеннями.

Згідно з частиною четвертою статті 78 КАС України, обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Крім цього, суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що Нацкомфінпослуг не порушено права та охоронюваних законом інтересів відповідача у зв`язку з виданням розпорядження від 13.02.2017 №36, оскільки останнім не скасовано видане Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг розпорядження №3098 від 13.12.2016, а лише покладено обов`язок на відповідача усунути порушення вимог законодавства у сфері ліцензування.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 28.02.2019 у справі №826/6225/17.

Також, у вказаній постанові Верховного Суду зазначено про обов`язковість рішень Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування для розгляду спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування, що спростовує доводи відповідача про протилежне.

За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов вірного висновку про протиправну бездіяльність Нацкомфінпослуг щодо невиконання розпорядження Державної регуляторної служби України від 13.02.2017 № 36 про скасування розпорядження Нацкомфінпослуг від 13.12.2016 № 3098 "Про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності ПрАТ СК "Вона".

Суд відхиляє доводи скаржника, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо застосування до нього ч. 2 ст. 4 ЗУ "Про ліцензування видів господарської діяльності", відповідно до якої розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями, з огляду на наступне.

Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 4 ЗУ "Про ліцензування видів господарської діяльності" спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, зокрема, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування.

Згідно п. 3 ч. 1 ст. 3 ЗУ "Про ліцензування видів господарської діяльності" повноваження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування та порядок набрання чинності рішеннями органу ліцензування поширюються на сферу ліцензування всіх видів господарської діяльності, визначаються виключно цим Законом і не можуть бути обмежені іншими законами.

Відповідно ч. 9 ст. 23 ЗУ "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" (в редакції станом на час спірних правовідносин) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, є юридичною особою і має відокремлене майно, що є державною власністю.

У своєму рішенні "Серявін проти України" (заява № Заява N 4909/04, статус остаточного набуло 10 травня 2011) Європейський суд з прав людини у пункті 58 Суд зазначив, що згідно з усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п. 29). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення у справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), N 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (див. рішення у справі "Гірвісаарі проти Фінляндії" (Hirvisaari v. Finland), N 49684/99, п. 30, від 27 вересня 2001 року).Враховуючи вищевикладене, Суд доходить висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, оскільки судами першої та апеляційної інстанції ухвалено законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.