240/118/19 Про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами - 02.07.2020 Прийняття

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 03.06.2019 (головуючий суддя: Панкеєва В.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10.09.2019 (головуючий суддя: Полотнянко Ю.П., судді: Драчук Т.О., Ватаманюк Р.В.) у справі №240/118/19 за позовом Державної служби геології на надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю "Віктор+Ко" про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами,-

В С Т А Н О В И В:

04.01.2019 Державна служба геології та надр України ( далі - позивач, Держгеонадра) звернулася до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Віктор+Ко" (далі - ТОВ "Віктор+Ко" або відповідач), у якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №2779 від 30.09.2002.

В обґрунтування позову зазначено, що ТОВ "Віктор+Ко" надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 2779 від 30.09.2002 з метою видобування габро, придатного для виробництва блоків і облицювальних плит та виробів з них, відходи та порушене вивітрюванням габро придатні для виробництва щебеню будівельного, строком на 29 років до 03.09.2031. Наказом Державної служби геології та надр України № 287 від 01.09.2016 відповідачу надано строк тридцять календарних днів для проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин відповідно до пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 22.12.1994 № 865 (865-94-п) . Позивач стверджує, що у встановлений термін матеріалів, які б підтверджували проведення експертизи, надрокористувач не надав, у зв`язку з чим прийнято рішення зупинити дію вищезазначеного дозволу з 01.03.2017 та надано надрокористувачу строк для проведення експертизи. 27.06.2018 Державною службою геології та надр України винесено наказ № 216, яким внесено зміни до наказу № 5 від 11.01.2017 та надано надрокористувачу строк 30 днів для усунення порушень. По спливу часу, жодної відповіді від відповідача не надходило.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 03.06.2019, яка залишена без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10.09.2019, позовну заяву залишено без розгляду.

Залишаючи без розгляду позовну заяву, суди попередніх інстанцій встановили, що наказом позивача від 27.06.2018 №216 ТОВ "Віктор+Ко" надано 30 календарних днів для усунення порушень, копія наказу отримана відповідачем 13.07.2018,.

За позицією судів першої та апеляційної інстанцій, можливість анулювання такого дозволу та звернення із вказаним позовом до суду у позивача виникла 13.08.2018 та тривала до 13.11.2018.

Водночас суд апеляційної інстанції не прийняв до уваги доводи позивача щодо необхідності обрахування строку звернення із позовом до суду після надходження листа Відповідача № 25 від 27.09.2018 про незгоду щодо припинення права користування надрами, який надійшов до Держгеонадр 01.10.2018, оскільки усунення порушень мало відбутись у строк до 13.08.2018, а жодних наказів про продовження строків на усунення порушень позивачем не виносились.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, з посиланням на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 03.06.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10.09.2019, направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Скаржник стверджує, що орган, який надав надра у користування, повноважний припинити право користування надрами у випадку, передбаченому пунктом 5 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра лише за наявності згоди на це користувачами надрами.

На переконання позивача, підстава для звернення до суду у суб`єкта владних повноважень виникла в момент отримання 02.10.2018 за №18/14-6866 листа №25 від 27.09.2018, яким відповідач повідомив про незгоду щодо припинення права користування надрами, а отже тримісячний строк не є пропущеним.

Ухвалою Верховного Суду від 28.10.2019 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

25.11.2019 на адресу Верховного Суду від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, де він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення першої та апеляційної інстанції без змін.

Відповідач стверджує, що строк звернення до суду розпочався у позивача 13.08.2018 - з дати закінчення строку на усунення недоліків, встановленого наказом від 27.06.2018 № 216, та тривав до 13.11.2018.

Також звертає увагу на поновлення дії дозволу ТОВ "Віктор+Ко" наказом Державної служби геології та надр України №338 від 16.09.2019 "Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів", що свідчить про відсутність предмету спору.

В порядку статті 31, пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) (далі - КАС України (2747-15) ) за результатом повторного автоматизованого розподілу визначено наступний склад суду: головуючий суддя -Чиркін С.М., судді: Стародуб О.П., Шарапа В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 01.07.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

При розгляді касаційної скарги Верховний Суд враховує вимоги статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Водночас суд застосовує процесуальний закон, який діяв на момент подання касаційної скарги, оскільки розгляд касаційного провадження не був завершений до набрання чинності змін до КАС України (2747-15) (08.02.2020).

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі дозволу № 2779 від 30.09.2002 ТОВ "Віктор+Ко" надано право на видобування габро до 03.09.2031.

Наказом Державної служби геології та надр України від 11.01.2017 №5, зокрема, зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку 3 до цього наказу.

Згідно із додатком 3 до наказу Державної служби геології та надр України від 11.01.2017 "Витяг з переліку спеціальних дозволів на користування надрами, дія яких зупинена", зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №2779 від 03.09.2002, виданого ТОВ "Віктор+Ко", у зв`язку з порушенням пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою КМУ від 22.12.1994 №865 (865-94-п) .

Вказаний наказ разом із супровідним листом було надіслано відповідачу та повідомлено, що дію вищевказаного дозволу буде зупинено з 01.03.2017.

Наказом від 01.02.2017 №50 внесено зміни до наказу від 11.01.2017 та відтерміновано зупинення дії вищевказаного дозволу до 01.05.2017.

Згодом наказом від 19.04.2017 повторно внесено зміни до наказу від 11.01.2017 та відтерміновано зупинення дії дозволу до 01.02.2018.

В подальшому позивачем 12.03.2018 наказом №89 призначено планові заходи державного нагляду, в тому числі ТОВ "Віктор+Ко".

Наказом від 20.03.2018 №98 продовжено термін для усунення порушень законодавства про надра надрокористувачами.

Водночас наказом від 27.06.2018 №216 внесено зміни до пункту 29 додатка 3 наказу від 11.01.2017 №5, а саме надрокористувачу - ТОВ "Віктор+Ко" надано 30 днів на усунення порушень.

У вересні 2018 року позивач направив відповідачу лист з проханням надати у 15-денний строк, з моменту отримання листа, власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, у зв`язку із порушенням спеціальних вимог передбачених спеціальними дозволами.

Відповідач листом від 27.09.2018 №25, який надійшов на адресу Державної служби геології та надр України 02.10.2018, повідомив позивача про незгоду щодо припинення права користування надрами.

У зв`язку з неусуненням порушень законодавства про надра надрокористувачем, Державна служба геології та надр України звернулась до суду із адміністративним позовом про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №2779 від 30.09.2002 №2779, наданого ТОВ "Віктор+Ко".

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Справу по суті не розглянуто і доводи сторін обмежилися питанням строку звернення до суду.

Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними. У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для визнання поважними причин такого пропуску є лише наявність обставин, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.

Інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини набувають ознак стабільності.

Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Частиною 2 статті 122 КАС України встановлено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Відповідно до частини 4 статті 123 КАС України якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

За змістом статті 122 КАС України початок перебігу строку звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень законодавець пов`язує з днем виникнення підстав, що дають право на пред`явлення визначених законом вимог.

Отже, вирішуючи питання про визнання поважними причин пропуску строку, суд повинен перевірити з якого часу розпочався перебіг строку, чи пропущено цей строк, чи є поважними причини такого пропуску.

Так, судом першої інстанції було встановлено, що позовна заява Державної служби геології та надр України направлена на адресу суду засобами поштового зв`язку 02.01.2019.

Зі змісту позовної заяви встановлено, що предметом спору в даній справі є анулювання спеціального дозволу ТОВ "Віктор+Ко" на користування надрами № 2779 від 30.09.2002.

Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок № 615).

На підставі пункту 22 Порядку №615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо () уразі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

Згідно пункту 25 Порядку №615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ ().

Як визначено пунктом 23 Порядку № 615, право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра (132/94-ВР) та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (2806-15) .

Згідно з пунктом 2 частини 8 статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру у разі здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Відповідно до частини 2 статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку.

Верховним Судом України у постановах від 25.06.2011 у справі №21-36а11, від 19.09.2011 у справі №21-164а11 та від 10.12.2013 у справі №21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10.10.2018 у справі №802/4846/13-а, від 26.06.2018 у справі №802/923/14-а та від 10.10.2018 у справі №812/1735/17 зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом обмеження суб`єкта владних повноважень, у визначених законом випадках, приймати рішення про припинення права користування надрами в межах адміністративної процедури. Таким чином, законом встановлюється судовий порядок позбавлення права користування надрами, як додаткова гарантія захисту прав надрокористувачів, яка реалізується під час звернення суб`єкта владних повноважень із позовом до суду.

Отже, орган, який надав надра у користування, повноважний припинити право користування надрами у випадку, передбаченому пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, лише за наявності згоди на це користувача надрами.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що суб`єкт владних повноважень звертаючись до суду з вимогою припинення права користування надрами шляхом анулювання дозволу після отримання незгоди від надрокористувача діяв в межах встановленої чинним законодавством процедури.

Відтак, оскільки позивач звернувся до суду в межах строку, передбаченого частиною другою статті 122 КАС України з дати отримання незгоди відповідача, строк не є пропущеним.

Колегія суддів Верховного Суду не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо обмеження права позивача на звернення до суду датою отримання копії наказу від 27.06.2018 №216, яким встановлено 30-ти денний строк на усунення порушень, оскільки підставою звернення до суду, як зазначає позивач, стало порушення відповідачем пункту 5 статті 26 Кодексу України про надра, право на звернення за яким передбачає отримання незгоди надрокористувача.

Водночас колегія суддів Верховного Суду не приймає до уваги посилання скаржника на поновлення дії дозволу ТОВ "Віктор+Ко" наказом Державної служби геології та надр України №338 від 16.09.2019 "Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів", що, на його думку, свідчить про відсутність предмету спору, оскільки зазначеним доказам не надавалась оцінка судами попередніх інстанцій.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, у рішенні Європейського суду з прав людини по справі "Ілхан проти Туреччини" зазначено, що правило встановлення обмежень звернення до суду у зв`язку з пропуском строку звернення повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру; перевіряючи його виконання, слід звертати увагу на обставини справи (Ilhan v. Turkey № 22277/93).

Відтак, з метою забезпечення принципу правової визначеності та запобігання порушенню принципу верховенства права суди повинні досліджувати дотримання строку звернення до суду, причини його пропуску та послідовно застосовувати відповідні правові наслідки його спливу.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, суд першої інстанції при постановленні ухвали порушив норми процесуального права, а саме щодо строку звернення до адміністративного суду, а суд апеляційної інстанції не виправив таке порушення, колегія суддів вважає, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам щодо законності та обґрунтованості.

Частиною першою статті 353 КАС України визначено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Відтак, колегія суддів приходить до висновку про необхідність скасування ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 03.06.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10.09.2019 з направлення справи №240/118/19 до суду першої інстанції для продовження розгляду.