160/7490/18 Про визнання протиправними та скасування наказів Міністерства економічного розвитку і торгівлі України - 02.07.2020 Прийняття

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: суддя-доповідач - Гусак М. Б., судді - Гончарова І. А., Усенко Є. А., розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Р.Б.К. Атлантіс груп" на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 січня 2019 року (суддя - Кучма К.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 3 липня 2019 року (судді - Прокопчук Т.С., Круговий О.О., Шлай А.В.) у справі № 160/7490/18 за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Р.Б.К. Атлантіс груп" до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України (перейменовано на Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Служба безпеки України, про визнання протиправними та скасування наказів від 23 червня 2018 року № 868 та від 9 листопада 2018 року № 1632,

УСТАНОВИЛА:

8 жовтня 2018 року товариство з обмеженою відповідальністю "Р.Б.К. Атлантіс груп" (далі - Товариство) звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просило визнати протиправними та скасувати наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України (далі - Міністерство) від 23 червня 2018 року № 868 (пункт 8 додатку) в частині застосування до Товариства спеціальної санкції - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності та наказ Міністерства від 9 листопада 2018 року № 1632 (пункт 8 додатку) в частині переведення Товариства на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності.

Позов мотивовано тим, що наказ № 868 в частині пункту 8 додатку прийнятий із порушенням норм чинного законодавства на підставі подань Служби безпеки України без з`ясування фактичних обставин, які виключають наявність встановленого факту порушення позивачем Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" (959-12) та норм Митного кодексу України (4495-17) , а саме, статті 483 Митного кодексу України, на яку послався відповідач у додатку до спірного наказу. Щодо наказу № 1632, то на думку позивача, він є наслідком неправомірного застосування попередньої санкції у вигляді тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності, а тому переведення позивача на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності також є протиправним.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 3 липня 2019 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Обґрунтовуючи рішення, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що єдиною правовою підставою для застосування спеціальної санкції до суб`єкта зовнішньоекономічної діяльності є належним чином оформлене подання його ініціатора, а не сам факт вчиненого суб`єктом зовнішньоекономічної діяльності правопорушення, як про це заявляв позивач. Враховуючи, що подання Служби безпеки України, яке стало підставою для застосування спірних санкцій, містило всі обов`язкові реквізити та відповідало вимогам чинного законодавства, у відповідача були відсутні правові підстави для відмови у застосуванні до позивача спеціальної санкції у вигляді тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності. Крім цього, згідно з приписами частини сьомої статті 37 Закону "Про зовнішньоекономічну діяльність" тимчасове зупинення зовнішньоекономічної діяльності діє не більше трьох місяців з дати винесення відповідного рішення центральним органом виконавчої влади з питань економічної політики та після закінчення цього періоду суб`єкти зовнішньоекономічної діяльності переводяться центральним органом виконавчої влади з питань економічної політики на індивідуальний режим ліцензування. Отже, переведення позивача спірним наказом № 1632 на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності та зупинення дії попереднього наказу № 868 у відповідній частині після закінчення строку дії санкції - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності, відбулося автоматично у встановленому законом порядку. Також суди взяли до уваги, що Товариство не скористалося передбаченим статтею 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" правом виходити з клопотанням до Міністерства про скасування дії спеціальної санкції.

Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, Товариство звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просило скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 січня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 3 липня 2019 року та направити справу до суду першої інстанції на новий розгляд.

Касаційну скаргу мотивовано тим, що судами попередніх інстанцій при ухваленні оскаржуваних рішень не були досліджені подання Служби безпеки України, на підставі яких відповідачем було винесено спірний наказ № 868, оскільки такі подання відсутні в матеріалах справи. Так, Управлінням Служби безпеки України у Дніпропетровський області було повідомлено суд про те, що вказані документальні матеріали мають гриф обмеженого доступу "Для службового користування"; ознайомлення, робота та зняття копій з них здійснюється відповідно до Типової інструкції "Про порядок ведення обліку, зберігання, використання та знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію", затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2016 року № 736 (736-2016-п) . Крім цього, позивач вказав, що судами попередніх інстанцій було неправильно застосовано норми матеріального права та проігноровано його доводи щодо обов`язку суб`єкта подання вказати на встановлене у передбаченому законом порядку порушення, вчинене суб`єктом зовнішньоекономічної діяльності, яке згідно з законом може бути підставою для застосування до нього спеціальної санкції. Враховуючи те, що відповідачем та третьою особою не надано суду відповідної постанови суду про притягнення посадових осіб Товариства до адміністративної відповідальності за порушення митних правил, визначеного статтею 483 Митного кодексу України, відповідно застосування до Товариства спеціальної санкції за порушення митних правил є неправомірним. Крім того, позивач вказав на неналежне оформлення довіреності представника Служби безпеки України у цій справі.

Ухвалою Верховного Суду від 6 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження.

Касаційна скарга розглядається відповідно до пункту 2 Розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України (1798-12) , Цивільного процесуального кодексу України (1618-15) , Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом, тобто до 8 лютого 2020 року.

Відповідачем надано відзив на касаційну скаргу, в якому він, посилаючись на доводи, аналогічні висновкам судів попередніх інстанцій, просив залишити касаційну скаргу без задоволення.

Третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Службою безпеки України, надано письмові пояснення щодо касаційної скарги, в яких вона вказала, що Головним управлінням контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України у ході здійснення заходів, спрямованих на захист інтересів держави у зовнішньоекономічній сфері, отримано інформацію щодо порушення Товариством приписів постанови Кабінету Міністрів України "Про заборону ввезення на митну територію України товарів, що походять з Російської Федерації" від 30 грудня 2015 року № 1147 (1147-2015-п) . На підставі вказаної інформації Службою безпеки України було внесено на розгляд Міністерства подання стосовно можливого застосування до Товариства спеціальної санкції. Посилаючись на приписи Типової інструкції "Про порядок ведення обліку, зберігання, використання та знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію", затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2016 року № 736 (736-2016-п) , Служба безпеки України вказала на недотримання позивачем порядку ознайомлення з документами, які містять гриф "Для службового користування", та невчинення необхідних дій для реалізації свого права на ознайомлення з такими документами. З огляду на викладене Служба безпеки України просила касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, переглянувши рішення судів попередніх інстанцій на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним вимогам закону рішення судів попередніх інстанцій не відповідають.

Суди першої та апеляційної інстанцій установили, що:

Службою безпеки України здійснювалося досудове розслідування в рамках кримінального провадження за ознаками складу злочину, передбаченого частиною першою статті 258-3, частиною другою статті 258-5 КК України щодо сприяння Товариством діяльності терористичних організацій так званих "ДНР" та "ЛНР".

В межах наданих повноважень Служба безпеки України звернулася до Міністерства з поданнями з грифом обмеженого доступу "Для службового користування" від 23 лютого 2018 року вих. № 8/1/2-3227ДСК та від 31 травня 2018 року вих. № 8/1/2-6663ДСК щодо застосування спеціальної санкції - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності, зокрема до Товариства. Вказані подання містили назву і реквізити суб`єкта зовнішньоекономічної діяльності України, відомості про встановлені під час досудового розслідування обставини, посилання на частину першу статті 483 Митного кодексу України, за порушення якої пропонувалося застосувати до Товариства спеціальну санкцію, вид спеціальної санкції, яку пропонувалося застосувати, назву і реквізити контрагента.

На підставі вказаних подань Служби безпеки України Міністерством видано наказ від 23 червня 2018 року № 868, відповідно до пункту 8 додатку якого застосовано до позивача спеціальну санкцію - тимчасове зупинення зовнішньоекономічної діяльності.

Після закінчення дії спеціальної санкції у вигляді тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності позивача наказом Міністерства від 9 лютого 2018 року № 1632 "Про переведення суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності" (додаток 8) Товариство переведено на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності та зупинено дію попереднього наказу № 868.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду погоджується з доводами касаційної скарги, що з урахуванням приписів чинного законодавства підставою для застосування до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності санкцій, передбачених частиною першою статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" (тут і далі - в редакції, чинній на дату виникнення спірних правовідносин), є порушення певним суб`єктом зовнішньоекономічної діяльності цього або пов`язаних з ним законів України.

Щодо порядку застосування вказаної норми права склалася стала практика Верховного Суду зокрема, правові висновки було висловлено у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 804/6382/16, від 18 квітня 2018 року у справі № 826/2113/17, від 28 серпня 2019 року у справі № 805/5040/15-а. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не вважає за необхідне відступати від зазначених висновків Верховного Суду.

Так, згідно із вказаними правовими висновками Верховного Суду, враховуючи норми статей 238, 239 Господарського кодексу України, застосована до суб`єкта зовнішньоекономічної діяльності спеціальна санкція є адміністративно-господарською санкцією, яка може бути застосована лише за наявності встановленого у передбаченому законом порядку складу відповідного правопорушення, зокрема, вини суб`єкта зовнішньоекономічної діяльності.

Відповідно до статті 522 Митного кодексу України органом, уповноваженим розглядати справи про порушення митних правил, передбачені статтею 483 цього Кодексу, є районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд (суддя).

Отже, документом, який може встановлювати порушення, визначене статтею 483 Митного кодексу України, є відповідна постанова суду, яка набрала законної сили.

Водночас, матеріали справи не містять такого доказу порушення Товариством митних правил, яке згідно зі спірним наказом № 868 потягло застосування до нього спеціальної санкції (а. с. 58, 59). В поданнях Служби безпеки України від 23 лютого 2018 року вих. № 8/1/2-3227ДСК та від 31 травня 2018 року вих. № 8/1/2-6663ДСК також відсутні посилання на наявність відповідної постанови суду. Посилання у поданні від 23 лютого 2018 року вих. № 8/1/2-3227ДСК на обставини кримінального провадження за ознаками злочину, передбаченого частиною першою статті 258-3 КК України, щодо сприяння позивачем діяльності терористичних організацій так званих "ДНР/ЛНР", не доводить вину Товариства у вчиненні правопорушення. Крім цього, як встановлено судами попередніх інстанцій, вказане кримінальне провадження було закрито відповідно до постанов старшого слідчого в особливо важливих справах слідчого відділу Управління Служби безпеки України у Дніпропетровській області від 18 травня 2018 року та від 13 липня 2018 року у зв`язку із відсутністю складу злочину.

З огляду на викладене зазначені подання Служби безпеки України, які стали підставою для винесення відповідачем спірного наказу № 868, не можуть вважатися обґрунтованими, а застосування спеціальної санкції до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності на підставі таких подань не узгоджується із вимогами статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" та практикою Верховного Суду, зокрема, із правовим висновком, викладеним у постанові Верховного Суду 17 липня 2018 року у справі № 809/4403/15, згідно із яким підставою для застосування спеціальних санкцій до суб`єкта зовнішньоекономічної діяльності є внесення уповноваженим органом до центрального органу виконавчої влади з питань економічної політики обґрунтованого подання за формою та змістом, яке відповідає положенням частини третьої статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" та прийнятим на виконання неї підзаконним нормативно-правовим актам.

Крім цього, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вважає за необхідне зазначити таке.

Виходячи з передбачених частиною другою статті 2 КАС України вимог до порядку прийняття рішень суб`єктами владних повноважень, вони мають бути прийняті, зокрема, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), а також з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Згідно з приписами законодавства, яким врегульовано порядок застосування до суб`єктів зовнішньо-економічної діяльності адміністративно-господарських санкцій, Міністерство наділено повноваженнями, зокрема, попереджати суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності про можливість застосування до них санкцій, розглядати разом з поданням також інші матеріали (інформацію) щодо суб`єкта господарювання, залучати додаткових фахівців, з`ясовувати стан усунення правопорушення (стаття 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність", пункти 4.4, 4.5, 4.7 Положення про порядок застосування до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України та іноземних суб`єктів господарської діяльності спеціальних санкцій, передбачених ст. 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність", затвердженого наказом Міністерства економіки України від 17 квітня 2000 року № 52 (z0260-00) ).

З огляду на викладене, враховуючи практику Європейського Суду (зокрема, у справі "Рисовський проти України") щодо принципу "належного урядування", який включає обов`язок державних органів запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності; виходячи з загальних принципів меж дискреційних повноважень суб`єктів владних повноважень, відповідач мав забезпечити право позивача на участь у процесі прийняття рішення про застосування до нього спеціальної санкції, зокрема, наданні заперечень та відповідних підтверджуючих документів.

Водночас, позивач не був залучений до процесу прийняття спірного рішення про застосування до нього спеціальної санкції - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності (наказ Міністерства від 23 червня 2018 року № 868), що позбавило позивача права на захист своїх прав, призвело до неврахування відповідачем всіх обставин справи та прийняття необ`єктивного та необґрунтованого рішення.

Стосовно посилання позивача на неналежне оформлення довіреності представника Служби безпеки України для участі у судовій справі, то, враховуючи приписи статей 351, 353 КАС України, вказана обставина не може бути врахована судом касаційної інстанції, оскільки можливе порушення не є підставою для скасування окаржуваних судових рішень, відповідно, цей довід позивача не підлягає оцінці під час розгляду касаційної скарги.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, беручи до уваги наявність у матеріалах справи завірених копій подань Служби безпеки України від 23 лютого 2018 року вих. № 8/1/2-3227ДСК та від 31 травня 2018 року вих. № 8/1/2-6663ДСК (т. 1 (матеріали, що мають гриф "Для службового користування"), а. с. 1-4), вважає, що суди попередніх інстанцій належним чином дослідили всі зібрані у справі докази, проте неправильно застосували норми матеріального права (статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність").

Оскільки, винесення спірного наказу № 1632 безпосередньо пов`язано із попереднім наказом відповідача № 868, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду доходить висновку про наявність правових підстав для скасування оскаржуваних судових рішень і ухвалення нового - про визнання протиправними та скасування вказаних наказів Міністерства (пунктів 8 додатків до вказаних наказів) в частині застосування до Товариства спеціальної санкції - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності та в частині переведення Товариства на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності.

Враховуючи положення частини шостої статті 139 КАС України щодо зміни розподілу судових витрат судом касаційної інстанції у разі зміни ним судового рішення або ухвалення нового, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вважає необхідним стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України 1 762 грн судового збору за подання позову, судовий збір, сплачений за подання апеляційної скарги, у сумі 5 286 грн, та 7 048 грн судового збору за подання касаційної скарги, всього: 14 096 грн.

Відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. При цьому, неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Керуючись статтями 139, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, колегія суддів

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Р.Б.К. Атлантіс груп" задовольнити частково.

2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 січня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 3 липня 2019 року скасувати.

3. Ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити та визнати протиправними та скасувати накази Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 23 червня 2018 року № 868 (пункт 8 додатку) в частині застосування до Товариства спеціальної санкції - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності та від 9 листопада 2018 року № 1632 (пункт 8 додатку) в частині переведення Товариства на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності.