817/57/17 Про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення дії спеціального дозволу на користування надрами - 20.05.2020 Прийняття

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 26.04.2017 (головуючий суддя: Жуковська Л.А., судді: Гломб Ю.О., Сало А.Б.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05.09.2017 (головуючий суддя: Іваненко Т.В., судді: Кузьменко Л.В., Франовська К.С.) у справі №817/57/17 за позовом Дочірнього підприємства "Регіон-Інвест" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення дії спеціального дозволу на користування надрами,

В С Т А Н О В И В:

У січні 2017 року Дочірнє підприємство "Регіон-Інвест" (далі - ДП "Регіон-Інвест" або позивач) звернулося до суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра або відповідач), в якому просило визнати протиправним і скасувати наказ від 25.12.2015 №446 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №2759 від 27.08.2002 і поновити дію спеціального дозволу.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ним отримано спеціальний дозвіл на користування надрами на видобування базальтів. За наслідками перевірки дотримання надрокористувачем вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин перевіряючими виявлено ряд порушень, власне які і стали підставою для видачі оскаржуваного наказу про зупинення дії спеціального дозволу. Позивач стверджує, що ним у повному обсязі усунуті порушення вимог законодавства, а деякі з них і взагалі вважає відсутніми. За таких обставин позивач наполягає, що у Держгеонадра були відсутні правові підстави зупиняти дію спеціального дозволу.

Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 26.04.2017, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05.09.2017, адміністративний позов задоволено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанцій, виходив з того, що відображені в акті перевірки порушення в частині не зупинення позивачем проведення робіт після зупинення дії спеціального дозволу не є підставою для припинення його дії, оскільки на момент проведення перевірки попередній наказ Держгеонадра від 19.06.2015 №165 про зупинення дії спеціального дозволу скасований в судовому порядку (справа №817/2160/15; рішення набрало законної сили 18.11.2015), а тому не міг породжувати для надрокористувача жодних правових наслідків. Стосовно решти порушень, відображених в акті перевірки, суди виходили з того, що позивачем такі порушення усунуті, про що належним чином було повідомлено Держгеонадра.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального права просить суд касаційної інстанції скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову. Касаційна скарга обґрунтована неповним з`ясуванням судами першої та апеляційної інстанцій обставин справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник вказує на те, що станом на липень 2015 року, коли наказ Держгеонадра від 19.06.2015 №165 про зупинення дії спеціального дозволу фактично ще діяв, оскільки рішення у справі №817/2160/15 на цей момент не набрало законної сили, позивач продовжував здійснювати на ділянці підривні (вибухові) роботи, що свідчить про порушення вимог законодавства у сфері надрокористування. Також скаржник зазначає про те, що у ході перевірки були виявлені і інші порушення, які свідчать про неналежне виконання надрокористувачем вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування надрами, зокрема: не вчиняються дії з переоформлення земельного відводу і отримання його в установленому порядку; не надана в повному обсязі геологічна документація; не подано інформацію щодо стану виконання Програми робіт за формою, встановленою законодавством.

Крім того, скаржник посилається на пропуск позивачем строку звернення до суду, що безпідставно не враховано судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20.10.2017 відкрито касаційне провадження у справі.

15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (2147а-19) , яким КАС України (2747-15) викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України (2747-15) в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 26.06.2019 визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 18.05.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

Позивач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України (у редакції Закону №2147-VIII) з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Держгеонадра було видано ДП "Регіон-Інвест" спеціальний дозвіл на користування надрами від 27.08.2002 №2759, строком дії до 27.08.2032, на видобування базальтів придатних для виробництва щебеню будівельного та каменю бутового з родовища "Полицьке-ІІ": Рівненська область, Володимирецький район, 3,00 км на північний захід від с. Полиці.

09.04.2013 між Держгеонадра та позивачем було укладено Угоду про умови користування надрами з метою видобування корисних копали № 2759, що є додатком до спеціального дозволу на користування надрами від 27.08.2002 №2759.

Наказом Держгеонадра від 19.06.2015 №165 ДП "Регіон-Інвест" було зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 27.08.2002 № 2759, у зв`язку із наявністю заборгованості з рентної плати за користування надрами у сумі 230 300 грн (цей наказ скасовано у судовому порядку, справа №817/2160/15; дата набрання законної сили: 18.11.2015).

На виконання постанови слідчого Кузнецовського МВ УМВС України в Рівненській області від 12.08.2015 Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України проведено перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини), за результатами якої складено акт від 10.09.2015 №06-05/25/2015-27/у(89).

У ході проведеної перевірки виявлені наступні порушення:

- не виконуються вимоги підпункту 5.3 пункту 5 Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 09.04.2013 № 2759, пункту 4 Програми робіт з видобування базальтів Полицького-ІІ родовища, що є додатком 2 до Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 09.04.2013 №2759, в частині підготовки матеріалів для переоформлення земельного відводу і отримання його в установленому порядку, що є порушенням статей 18, 24 Кодексу України про надра, статей 125, 126 Земельного кодексу України, Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами;

- не виконуються вимоги підпункту 7.1 пункту 7 Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 09.04.2013 №2759, в частині зобов`язання надрокористувача щороку подавати до Держгеонадра інформацію щодо стану виконання Програми робіт за формою згідно з законодавством та відповідні пояснення з питань, що входять до компетенції Держгеонадра, чим порушено вимоги статті 24 Кодексу України про надра, Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами;

- геологічна документація надана не у повному обсязі, чим порушено вимоги статті 53 Кодексу України про надра, Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами;

- не надано лист Держгірпромналяду України від 28.12.2011 № 10144/0/3.1-6/11, чим порушено вимоги статті 24 Кодексу України про надра та Порядку;

- надрокористувач після зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 27.08.2002 №2759 не зупинив проведення робіт на наданій йому ділянці, а саме: з 21 липня 2015 року відповідно до Книги обліку руху гірничої маси на Полицькому-ІІ родовищі було проведено вибухові роботи на горизонті +146 м, згідно листа ДП "Регіон-Інвест" від 10.09.2015 №49, об`єм підривної породи склав 17659 м.куб., що є порушенням вимог Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.

За наслідками перевірки Держгеонадра винесено припис від 14.09.2015 №405-14/06, яким ДП "Регіон-Інвест" було зобов`язано усунути зазначені порушення законодавства у строк до 23.10.2015.

Наказом Держгеонадра від 25.12.2015 №446 ДП "Регіон-Інвест" зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 27.08.2002 №2759, у зв`язку із порушенням вимог статей 24, 53 Кодексу України про надра, статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", на підставі підпункту 1, підпункту 8 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615) та надано 10 календарних днів для усунення зазначених порушень законодавства.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов`язані:

1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;

2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;

3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;

4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;

4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;

5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Згідно з частиною першою статті 53 Кодексу України про надра при розробці родовищ корисних копалин повинні забезпечуватися:

1) застосування раціональних, екологічно безпечних технологій видобування корисних копалин і вилучення наявних у них компонентів, що мають промислове значення, недопущення наднормативних втрат і погіршення якості корисних копалин, а також вибіркового відпрацювання багатих ділянок родовищ, що призводить до втрат запасів корисних копалин;

2) здійснення дорозвідки родовищ корисних копалин та інших геологічних робіт, проведення маркшейдерських робіт, ведення технічної документації;

3) облік стану і руху запасів, втрат і погіршення якості корисних копалин, а також подання до статистичних та інших державних органів встановленої законодавством звітності;

4) недопущення псування розроблюваних і сусідніх з ними родовищ корисних копалин в результаті проведення гірничих робіт, а також збереження запасів корисних копалин родовищ, що консервуються;

5) складування, збереження та облік корисних копалин, а також відходів виробництва, що містять корисні компоненти і тимчасово не використовуються;

6) раціональне використання розкривних порід і відходів виробництва;

7) безпечне для людей, майна і навколишнього природного середовища ведення робіт.

Частина 1 статті 25 Кодексу України про надра гарантує, що права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України.

За приписами підпункту 1, підпункту 8 пункту 22 Порядку №615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби, в тому числі, в разі: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування.

Зміст наведених норм права свідчить, що законодавець встановив для надрокоритсувачів права та обов`язки, які мають ними забезпечуватися при видобуванні корисних копалин, а також відповідальність, яка настає у разі порушення ними умов користування надрами.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 09.09.2015 у справі № 817/2160/15, яка набрала законної сили 18.11.2015, пункт 2 наказу Держгеонадра від 19.06.2015 №165 скасовано, ДП "Регіон-Інвест" поновлено дію спеціального дозволу на користування надрами від 27.08.2002 №2759.

Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій відносно того, що скасування акта суб`єкта владних повноважень, як спосіб захисту порушеного права позивача, означає, що спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта.

Отже, відображені в акті перевірки порушення в частині незупинення позивачем проведення робіт після зупинення дії спеціального не є підставою для припинення дії дозволу на користування надрами від 27.08.2002 №2759, оскільки на момент проведення перевірки наказ про зупинення дії дозволу скасований, а тому не міг породжувати жодних наслідків.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що наказ Держгеонадра про зупинення дії дозволу прийнято 19.06.2015, а тому з цього часу і до дня набрання законної сили рішенням суду про його скасування - 18.11.2015, відповідач зобов`язаний був виконувати цей наказ, однак цього не зробив. Отже, дію дозволу необхідно припинити у зв`язку з невиконанням відповідачем наказу Держгеонадра про зупинення його дії.

З цього приводу Суд зазначає, що зі змісту статті 162 КАС України (в редакції, чинній на час спірних правовідносин) випливає, що в разі задоволення позову про визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень чи його окремих положень суд повинен зазначити про це в судовому рішенні та одночасно застосувати один із встановлених законом способів захисту порушеного права позивача: про скасування або визнання нечинними рішення чи окремих його положень.

Скасування акта суб`єкта владних повноважень, як спосіб захисту порушеного права позивача, застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права міститься у постановах Верховного Суду від 02.04.2018 у справі № 814/396/17 та від 20.08.2019 у справі №817/368/16.

Вказане означає, що відсутні підстави покладати негативні наслідки на позивача (у вигляду припинення дії дозволу), посилаючись на невиконання ним наказу, який згодом був скасований, як неправомірний.

Стосовно відображених в акті перевірки від 10.09.2015 №06-05/25/2015-27/у(89) решти порушень, суди встановили, що позивачем направлено на адресу Держгеонадра листи, а саме: від 22.10.2015 № 54 та від 10.12.2015 № 61, від 14.12.2015 №62, від 17.12.2015 № 64, в яких повідомлено про усунення порушень вимог законодавства, на підтвердження чого надано необхідні докази.

Судами встановлено факт отримання позивачем вказаних листів і документів. Проте, без обґрунтування причин, такі документи не було взято до уваги під час вирішення питання щодо зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами.

Судами попередніх інстанцій було встановлено, що зазначені вище порушення усунуті позивачем у повному обсязі.

Також судами попередніх інстанцій встановлено, що ДП "Регіон-Інвест" на підставі укладених між ним та Володимирецькою районною державною адміністрацією договорів оренди земельних ділянок від 30.10.2006, надані у користування відповідно 24.7 га та 5.5 га під розробку кар`єру базальтів, що знаходиться на території Полицької сільської ради Володимирецького району за межами населеного пункту на 7 років.

До закінчення зазначеного строку, відповідно до вимог закону, позивач 30.04.2013 звернувся з відповідним листом до Рівненської обласної державної адміністрації про продовження дії договорів оренди.

Крім того встановлено, що позивач неодноразово звертався з відповідними заявами про надання йому земельних ділянок під довгострокову оренду.

Договори оренди земельних ділянок на даний час не розірвані та не визнані незаконними в судовому порядку.

Отже, позивач на час проведення перевірки правомірно користувався земельними ділянками відповідно до умов договорів оренди.

Таким чином, встановлені у цій справи обставини свідчать, що ДП "Регіон-Інвест" виконало вимоги припису Держгеонадра від 14.09.2015 № 405-14/06, до закінчення встановленого у ньому строку.

Зі змісту акту перевірки та припису вбачається, що відповідач розцінив здійснення позивачем вибухових робіт, як порушення вимог Порядку № 615, оскільки ці роботи здійснювались під час, як вважає Держгеонадра, зупинення дії спеціального дозволу.

У касаційній скарзі відповідач додатково зазначає, ще й про те, що вибухові роботи призвели до руху гірничої маси, що є порушенням законодавства у сфері надрокористування.

Проте, саме по собі здійснення вибухових робіт не свідчить про порушення законодавства у сфері надрокористування.

При цьому, проведення цих робіт із порушеннями вимог закону не зафіксовано в акті перевірки та не встановлено судами попередніх інстанцій.

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою слідчого СУ ГУ Національної поліції в Рівненській області від 30.06.2016 кримінальне провадження за ознаками кримінального правопорушення, визначеного частиною другою статті 240 КК України, закрито за відсутністю кримінального правопорушення.

У цій постанові, зокрема, зазначено про те, що 11.07.2015 під час проведення досудового розслідування було вилучено спецтехніку, належну ДП "Регіон-Інвест", яка була розташована на території родовища Полицьке-11 в с. Полиці, в.т.ч.: автомобілі "Белаз", бульдозери, екскаватори, гідравлічний буровий агрегат. Зазначена техніка була повернута лише 30.06.2016 (а.с. 33-37).

Зазначене спростовує висновки акту перевірки щодо невиконання надрокористувачем вимог наказу про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 27.08.2002 №2759 та про проведення надрокористувачем будь-яких вибухових робіт та вивезення породи на наданій йому ділянці 21.07.2015.

Обставини відсутності з боку ДП "Регіон-Інвест" порушень, описаних в акті перевірки від 10.09.2015 №06-05/25/2015-27/у(89), встановлені також в постанові Рівненського окружного адміністративного суду від 24.05.2016 та ухвалі Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2016 по справі №817/368/16, залишеними без змін постановою Верховного Суду від 20.08.2019 у справі №817/368/16.

Згідно частини першої статті 72 КАС України (у редакції чинній на момент вирішення спору), яка кореспондується з частиною першою статті 78 КАС України (у редакції з 15.12.2017) обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.

Отже, дана норма визначає преюдиційні підстави звільнення осіб, які беруть участь у справі, від доказування обставин з метою досягнення процесуальної економії - за наявності цих підстав у суду не буде необхідності досліджувати докази для встановлення певних обставин.

За наведених правових норм та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що у відповідача були відсутні законні підстави для зупинення дії спеціального дозволу, а тому оскаржуваний наказ підлягає скасуванню, а дозвіл - поновленню.

Щодо доводів скаржника про порушення позивачем строку звернення до суду, то питання строків вирішено судом першої інстанцій в ухвалі 26.04.2017, яка відповідачем не оскаржувалася і набрала законної сили. У цій ухвалі суд першої інстанції надав оцінку причинам пропуску ДП "Регіон-Інвест" строків звернення до суду і визнав їх поважними.

Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами першої та апеляційної інстанцій. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в запереченнях на позов та апеляційній скарзі з урахуванням яких судами вже надана оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга відповідача не містить.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України" та "Рябих проти Російської Федерації", у справі "Нєлюбін проти Російської Федерації") повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, № 63566/00, 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).

За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.