804/2424/16 Про визнання протиправною та скасування постанови Державної архітектурно-будівельної інспекції про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності - 13.05.2020 Прийняття

1. У квітні 2016 року ТОВ "Омега" звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області, в якому просило: визнати незаконною та скасування постанову Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області № 7/839 від 12.04.2016 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на ту обставину, що 12.04.2016 року Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області було винесено постанову № 7/839, якою на відповідача накладено штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 124020,00 грн. за вчинення правопорушення, передбаченого абз.3 п.6 ч.2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", а саме за експлуатацію об`єкту "Реконструкція системи теплопостачання супермаркету "Варус" з встановленням зовні модульного теплогенератора ТМ-Т-250" по вул. Шевченка, 223 м. Нікополь, Дніпропетровської області" без реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності. 3. Вказує, що відповідачем, в порушення вимог чинного законодавства не здійснено належне дослідження експлуатації об`єкту, а також вчинено правопорушення по складанню недостовірного документа, що в свою чергу не може бути відображенням дійсних обставин, у зв`язку із чим постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності є незаконною та підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.

5. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що позивачем не надано належного спростування доводам Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області щодо експлуатації об`єкту "Реконструкція системи теплопостачання супермаркету "Варус" з встановленням зовні модульного теплогенератора ТМ-Т-250" по вул. Шевченка, 223 м. Нікополь, Дніпропетровської області" без реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погодившись із наведеними вище судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати і позов задовольнити.

7. В обґрунтування вимог касаційної скарги ТОВ "Омега" зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, висновки судів не відповідають обставинам справи, судами порушено норми матеріального та процесуального права. Позивач зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано відсутність будь-яких доказів самого факту експлуатації об`єкта "Реконструкція системи теплопостачання супермаркету "Варус" з встановленням зовні модульного теплогенератора ТМ-Т-250 по вул. Шевченка, 223 у м. Нікополі Дніпропетровської області" без введення в експлуатацію (без реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності). Також, скаржник вважає, що по фотографіях жодним чином не можливо встановити факт експлуатації об`єкта, а фотографії свідчать лише про те, що котли працювали у холостому режимі, що було викликано технічною необхідністю; під час перевірки батареї системи опалення були холодними. Позивач посилається на Правила технічної експлуатації теплових установок і мереж, затверджені наказом Мінпаливенерго №71 від 14.02.2007 року, якими передбачено випробування теплових мереж на розрахункову температуру теплоносія, яке виконується під час введення його в експлуатацію, за температури зовнішнього повітря нижче ніж 5 градусів С трубопроводи для гідравлічного випробування заповнюються підігрітою водою, але не більше ніж до 40 градусів С. ТОВ "Омега" зазначає, що відсутність у інспектора відповідача відповідних знань, повноважень та навичок щодо введення в експлуатацію такого специфічного об`єкту, висновки, які зроблені на підставі лише вибіркової оцінки показів приладів є помилковими та передчасними, та такими, що не враховують специфіки об`єкта та необхідних дій по введенню його в експлуатацію, а саме: проведення випробувань із заповненням усіх систем спеціально підготовленими рідинами, запуск обладнання для проведення випробувань, виконання пусконаладочних робіт, досягнення та підтримання температурних режимів під час випробувань та під час виникнення загрози впливу низьких температур зовнішньої середи на обладнання, та можливості його пошкодження.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 11 травня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Омега".

9. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (2147а-19) . З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) (далі - КАС України (2747-15) ).

10. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України (2747-15) , касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

11. На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

12. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від15.03.2018, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гриців М.І., судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.

13. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І., на підставі розпорядження в.о. начальника управління забезпечення автоматизованого документообігу суду секретаріату Касаційного адміністративного суду від 18.07.2019 № 1021/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18.07.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценко С.Г., судді: Шарапа В.М., Тацій Л.В., справу передано головуючому судді.

14. Ухвалою Верховного Суду від 17 квітня 2020 року справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження з 21 квітня 2020 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Матеріалами справи підтверджено, що між ТОВ "ОМЕГА" (орендар) та ТОВ "ДІГАММА" (орендодавець) укладено Договір оренди нерухомого майна від 22.04.2015 року №04/05, відповідно до якого Орендодавець передає, а Орендар приймає в строкове платне користування об`єкт оренди розташований за адресою: м. Нікополь, вул. Шевченко, будинок 223, Дніпропетровської області, що належить на правах власності ТОВ "ДІГАММА". Об`єкт оренди становить 2915,10 м.кв. (будівля супермаркету). Цільове призначення об`єкта оренди - розміщення магазину формату "супермаркет", а саме: використання орендарем об`єкту оренди для здійснення роздрібної торгівлі, складування товару, діяльність з переробки товарів, для розміщення офісу орендаря.

16. Пунктом 6 наведеного договору визначено питання користування об`єктом оренди, зокрема, протягом строку оренди орендар має право щоденно, цілодобово користуватися земельною ділянкою, на якій розташовано об`єкт оренди, та прилеглою земельною ділянкою для паркування автотранспортних засобів та здійснення вантажно-розвантажувальних робіт у спеціально обладнаних місцях; без згоди орендодавця робити відокремлювані поліпшення чи зміни об`єкту оренди, які можуть бути відокремлені без завдання шкоди об`єкту оренди та без необхідності проведення ремонтних чи відновлювальних робіт, за умови, що такі зміни не призведуть до зниження вартості об`єкту оренди.

17. ТОВ "ДІГАММА" має право користування земельною ділянкою, яка знаходиться під зазначеним об`єктом нерухомого майна, за адресою: м. Нікополь, вул. Шевченко, будинок 223 (кадастровий номер: 1211600000:03:002:0064) на підставі договору оренди земельної ділянки від 22.10.2012 року, укладеного між Нікопольською міською радою та ТОВ "ДІГАММА".

18. Відповідно до листа ТОВ "ДІГАММА" №1/11-1 від 11 листопада 2015 року, ТОВ "ДІГАММА" надає згоду на виконання робіт з реконструкції системи теплопостачання супермаркету "Варус" з встановленням модульного теплогенератора ТМ-Т-250 (270 кВт) по вул. Шевченко, будинок, 223 у місті Нікополь Дніпропетровської області, погоджує право звернення до державних органів та закладів і оформлення всіх необхідних документів для здійснення реконструкції на ТОВ "ОМЕГА".

19. Згідно листа Виконавчого комітету Нікопольської міської ради №16/13/02018-644 від 16.02.2016 року на заяву ТОВ "ОМЕГА" від 02.02.2016 року щодо можливості надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки за адресою: м . Нікополь, вул . Шевченко, будинок 223 для реконструкції системи теплопостачання супермаркета " Варус " з встановленням теплогенератора модульного транспортабельного ТМ-Т-250 (270 кВт) повідомлено, що згідно п.4 Переліку об`єктів будівництва для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, на влаштування систем опалення вентиляції, водопостачання, водовідведення, газопостачання (включаючи спеціальне), силових та слабкострумових систем, які забезпечують потребу основного функціонального призначення будівель і споруд містобудівні умови та обмеження не надаються.

20. ТОВ "ОМЕГА" подано до Інспекції декларацію про початок виконання будівельних робіт по об`єкту: "Реконструкція системи теплопостачання супермаркету "Варус" з встановленням зовні модульного теплогенератора ТМ-Т-250" по вул. Шевченка, 223 м. Нікополь, Дніпропетровської області", яку було прийнято та зареєстровано відповідачем 25 лютого 2016 року за № ДП 083160561395.

21. Факт реєстрації декларації від 25.02.2016 р. за № ДП 083160561395 про початок виконання будівельних робіт по об`єкту: "Реконструкція системи теплопостачання супермаркету "Варус" з встановленням зовні модульного теплогенератора ТМ-Т-250" по вул. Шевченка, 223 м. Нікополь, Дніпропетровської області" підтверджено даними декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності, де ТОВ "ОМЕГА" в п.11 відображено інформацію про дозвільні документи (декларація про початок виконання будівельних робіт).

22. Також, ТОВ "ОМЕГА" подано до Інспекції декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності по об`єкту: "Реконструкція системи теплопостачання супермаркету "Варус" з встановленням зовні модульного теплогенератора ТМ-Т-250" по вул. Шевченка, 223 м. Нікополь, Дніпропетровської області".

23. Проте листом відповідача про повернення декларації на доопрацювання від 01.04.2016 року № ДП 153160920515, вищезазначену декларацію було повернуто ТОВ "ОМЕГА" на доопрацювання, у зв`язку із відсутністю повноти даних у вищевказаній декларації, що передбачені додатком №3 до Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №461 від 13.04.2011 р. (461-2011-п)

24. 29 березня 2016 року працівниками Інспекції проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил позивачем щодо "Реконструкція системи теплопостачання супермаркету "Варус" з встановленням зовні модульного теплогенератора ТМ-Т-250" по вул. Шевченка, 223 м. Нікополь, Дніпропетровської області", результати якої оформлено актом від 29 березня 2016 року.

25. За результатами перевірки встановлено, зокрема, що об`єкт експлуатується не прийнятим в експлуатацію (без реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності), що є порушенням ч.8 ст. 39 Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

26. 12 квітня 2016 року Інспекцією винесено постанову №7/839 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою за експлуатацію об`єкту "Реконструкція системи теплопостачання супермаркету "Варус" з встановленням зовні модульного теплогенератора ТМ-Т-250" по вул. Шевченка, 223 м. Нікополь, Дніпропетровської області" не прийнятого в експлуатацію (без реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності), позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 3 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 124020,00 грн.

27. Позивач, вважаючи постанову Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області № 7/839 від 12.04.2016 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності незаконною, звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29. Правові засади містобудівної діяльності визначені Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) та Порядком виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2015 року № 747 (далі - Порядок).

30. Відповідно до ч.1 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

31. Статтею 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" вказано, що прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до I-III категорій складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.

32. Датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта є дата реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації або видачі сертифіката.

33. Орган державного архітектурно-будівельного контролю повертає декларацію про готовність об`єкта до експлуатації замовникові, якщо декларація подана чи оформлена з порушенням установлених вимог, з обґрунтуванням причини у строк, передбачений для її реєстрації.

34. Експлуатація закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

35. Згідно зі ст. 1 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами, вчинення суб`єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.

36. Відповідно до абзацу 3 пункту 6 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", експлуатація або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи акті готовності об`єкта до експлуатації об`єктів III категорії складності - у розмірі дев`яноста мінімальних заробітних плат.

37. Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.

38. Абзацом 3 п.6 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (Закон № 208) визначено, що суб`єкти містобудування, які є замовниками об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, у розмірі дев`яноста прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

39. Наказом Мінпаливенерго № 71 від 14.02.2007 року затверджені Правила технічної експлуатації теплових установок і мереж (далі Правила №71).

40. Відповідно до приписів розділу 3 Правила №71 введення в експлуатацію - подія, що фіксує готовність споруд і устаткування до використання за призначенням, документально оформлена в установленому порядку; випробувальний режим - режим роботи устаткування за спеціальними заявками і програмами, метою якого є перевірка технічних характеристик, устаткування після монтажу, модернізації, ремонту вимогам нормативних документів, інструкцій заводу-виробника і проектній документації.

41. Відповідно до п. 5.8.1 Правил №71, закінчені будівництвом реконструйовані теплові установки та теплові мережі, а також залежно від складності об`єкта - їхні черги і пускові комплекси приймаються в експлуатацію згідно із Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) ( 3038-17 ), Порядком прийняття ( 461-2011-п ), СОУ-Н ЕЕ 20.401:2006 "Приймання в експлуатацію окремих пускових комплексів і закінчених будівництвом підприємств енергогенеруючих компаній. Правила" та НД, зазначеними у проектній документації. Приймання в експлуатацію закінчених будівництвом теплових установок та мереж здійснюється на підставі свідоцтва про відповідність збудованих теплових установок та мереж проектній документації, вимогам національних стандартів, державних будівельних норм і правил. Експлуатація теплових установок та мереж, що не відповідають проектній документації, державним будівельним нормам, національним стандартам і правилам, забороняється.

42. Згідно до приписів п. 6.3.63 Правил №71, випробування теплових мереж на розрахункову температуру теплоносія виконується під нас введення їх в експлуатацію, у разі заміни компенсаторів, а також після приєднання додаткових розподільчих мереж до магістральних.

43. Пуск теплових водяних мереж полягає в проведенні таких основних операцій: заповнення мережі водопровідною водою; гідропневматичне промивання; спорожнення мережі; заповнення мережі теплофікаційною (хімічно очищеною) водою; встановлення циркуляції; перевірка щільності системи; подача теплоносія споживачам і пускове регулювання мережі. За температури зовнішнього повітря нижче ніж 5 град.С трубопроводи для гідравлічного випробування заповнюються підігрітою водою. У разі виявлення дефектів, усунення яких потребує значного часу, трубопровід слід терміново вимкнути. Якщо пуск теплової водяної мережі відбувається після монтажу, промивання її здійснюється через тимчасові грязьовики, встановлені на кінцях подавального і зворотного теплопроводів (по ходу води). Грязьовики прибираються і демонтуються) через рік після другого промивання.

44. Відповідно до норм чинного законодавства та вказаних правил, закінчені будівництвом реконструйовані теплові установки та теплові мережі, а також залежно від складності об`єкта - їхні черги і пускові комплекси приймаються в експлуатацію згідно із Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) , а випробування і запуск таких здійснюється під час введення в експлуатацію.

45. Таким чином, ключовим питанням для вирішення даної справи є встановлення наявності чи відсутності факту експлуатації теплогенератора позивачем.

46. Правова позиція аналогічного змісту наведена Верховним Судом України у постанові від 26.09.2018 у справі № 804/2428/16.

47. Судами попередніх інстанцій встановлено, що фотознімками підтверджується факт експлуатації позивачем об`єкта, що підтверджується певними показниками приладів, що свідчить про їх працездатність та експлуатацію (а.с.137).

48. Факт експлуатації неприйнятого в експлуатацію об`єкта будівництва підтверджується наданими під час розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та наявними в матеріалах справи поясненнями представника позивача Бірюкова С.В. вх. від 12.04.2016р., із змісту яких, вбачається, що ТОВ "ОМЕГА" експлуатує не прийнятий в експлуатацію об`єкт будівництва у зв`язку із технічною необхідністю пов`язаною з погодними умовами, а також з вказаних пояснень вбачається, що з метою виконання вимог припису ТОВ "ОМЕГА" повністю вимкнено усі котли модульного теплогенератора до реєстрації Декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що у свою чергу підтверджує факт експлуатації об`єкта (а.с. 134).

49. Щодо посилання скаржника на відсутність у інспектора відповідача відповідних знань, повноважень та навичок щодо введення в експлуатацію такого специфічного об`єкту та непроведення відповідачем певних замірів, відповідно до Правил №71, колегія суддів зазначає, що відповідачем проводилась перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, а вказані правила технічної експлуатації теплових установок і мереж поширюються на суб`єктів відносин у сфері теплопостачання (в тому числі, які мають власні джерела теплопостачання), що займаються виробництвом, передачею та постачанням теплової енергії або є споживачами теплової енергії незалежно від їхньої відомчої належності та форм власності, що є складовою частиною системи заходів щодо організації виробництва, перетворення, постачання та споживання теплової енергії.

50. Враховуючи докази у справі, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що позивачем не надано належного спростування доводам Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області щодо експлуатації об`єкту "Реконструкція системи теплопостачання супермаркету "Варус" з встановленням зовні модульного теплогенератора ТМ-Т-250" по вул. Шевченка, 223 м. Нікополь, Дніпропетровської області" без реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта.

51. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанції у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.